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2020年度国家治理领域100个精彩观点归纳——基层治理面临的10个现实问题

近年来,各地不断健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系,推动社会治理和服务重心向基层下移,借助新技术手段为群众提供精准化、精细化服务,党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系不断完善。与此同时,基层社会治理中仍然存在一些突出问题,值得关注。

不少专家指出,基层治理面临的最大问题是“条块分割”。基层治理的职能分散在不同层级和不同管理部门之中,形成了以“块”为单元的属地管理和以“条”为线的部门管理两种分割的管理模式。这些体制机制障碍,限制了基层为群众解决实际问题的能力。基层治理的行政化倾向明显、居民自治活力不足,也是专家学者反映较多的问题,基层治理体系在一定程度上呈现出“对上不对下”特征,一些地方的自治组织疲于应付上级下派的行政任务,反而难以抽出足够的精力来回应群众诉求。
基层干部是基层治理的重要力量,而基层干部面临的现实境遇和他们的工作状态,也是基层治理中值得关注的重要问题。调查发现,基层干部普遍面临着工作强度大、心里压力大、问责风险高等问题,很多干部都是“5+2”“白加黑”连轴转,但是一些地方出现“能者多劳过劳”却没有多得、反而庸者逍遥的现象。一些地方为了应付上级各种检查、督查,出现“被动形式主义”,陷入“反感形式主义,但不得不搞形式主义”的撕裂和“只能用形式主义来对付形式主义”的无奈。

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蓝志勇:基层没有足够能力解决已存在和不断出现的问题

我国处于高速发展的时期,基层的工作纷繁复杂、十分繁重。有过去一直存在的问题,有改革过程中因部门变动、官员变动等变成无人管的问题,还有不少改革开放、移民拆迁、新生活方式带来的新问题。但基层单位行政级别低,人力、物力、财力、管辖权力等都不足以解决已存在和不断出现的问题。社区缺乏行政资源,在人才资源、政策资源方面依赖性强,政策反馈和影响能力弱。一方面,自上而下传达的政策,基层常常出现执行能力减弱的情况;另一方面,基层需求反映到上级部门“音量不足”,很多问题长期得不到解决。比如,改善社区硬件环境需要住建、交通、规划部门;良好的组织设置、政策保障、人员配额和基本管理规则,需要组织、编制、街道、政研部门来协调;社区组织和社区文化建设需要民政、文化部门的协调……也就是说,基层社区面临的问题,社区并没有足够的力量解决,也没有能力协调各上级部门。而一些上级部门,各管一摊,碰到需要在社区层面协调的工作,长期扯皮,导致问题得不到解决。——清华大学公共管理学院教授(《人民论坛》,2020年2月中)

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吕德文:基层治理体系在一定程度上呈现出“对上不对下”特征

这些年来,基层治理体系发生了很大变化,在一定程度上呈现出“对上不对下”特征。具体表现有三:一是部门督查化。职能部门往往以简政放权和给基层赋权的名义,将很多部门职能下放给属地政府。如此,职能部门普遍承担了“只监督,不做事”的角色。基层治理在一定范围内存在“一个人做事,九个人监工”的情景。二是属地政府“背锅”化。属地政府看似增加了不少权能,也有做事的能力。但是,在部门督查化的影响下,属地政府并无足够的做事自主性。上级部门不仅强化了结果考核,还增强了过程考核。基层治理如果出了偏差,属地政府和基层干部要承担相应的责任。即使是因为政策不符合基层实际而导致的失误,基层也会因为“属地管理”而承担责任。三是自治组织行政化。由于基层承担的事务越来越多,基层政府的工作力量不足,一些地方的自治组织承担了大量的行政事务,村干部和社区干部普遍全职化。结果是,自治组织疲于应付上级下派的行政任务,反而难以抽出足够的精力来回应群众诉求。——武汉大学中国乡村治理研究中心研究员(《环球时报》,2020年8月10日)

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刘鹏:基层干部疲于应付各种检查、督查,没有精力为百姓提供个性化服务

社区在疫情防控中发挥了重要作用,但同时也反映出一些问题,比如社区干部普遍工作强度大、心理压力大、问责风险高,很多干部都是“5+2”“白加黑”连轴转。此外,一些地方将很多事务性工作交给社区完成,又缺乏创新手段和科学管理机制,基层干部疲于应付各种检查、督查,没有精力为百姓提供他们所需要的个性化服务,导致社区工作悬浮于群众需求之上的问题。要有效解决服务和管理不到位问题,还是要推动各种资源和力量下沉到基层,充实基层力量。首先要推动人员下沉,在干部配备等方面可考虑多向基层倾斜,让新进公务员到基层锻炼,为基层配备更多的大学生村官、选调生等。其次要推动经费下沉,各级财政可以设立村(社区)工作专项经费,明确规定人均配备标准,推动上级政府部门和乡镇(街道)支持基层村(社区)。最后要推动权力下沉,不断加强对村(社区)的赋权放权力度,制定符合基层实际的权责清单,鼓励基层结合自身工作特点和需求探索创新。——中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院研究员、公共管理学院教授(《人民日报》,2020年3月26日)

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许晓东:“碎片化”限制了基层治理主体的行动能力

按照科层制的专业分工与层级节制原则,基层治理的职能分散在不同层级和不同管理部门之中,形成了以“块”为单元的属地管理和以“条”为线的部门管理两种分割的管理模式。在此背景下,基层治理“碎片化”问题主要表现在以下四个方面:其一,在横向上条线部门各自为政,过多考虑部门利益,不愿将资源和信息共享,囿于各自的职责范围,无法形成基层治理的整体合力;其二,在纵向上层级之间协调困难,治理任务被层层转移到基层,基层政府承担了大量社会治理事务,这一现象被形象地比喻为“上面千条线,下面一根针”“上面千把锤,下面一颗钉”;其三,“条块”间彼此分割、难以协调,如街道(乡镇)与部门派出机构的职权难以协调;其四,“条块”关系具有封闭性,由此带来的以政府为中心的治理模式限制了市场、社会等主体参与治理的空间。由此,基层治理的“碎片化”导致了治理体系结构和功能的失衡,进而限制了基层治理主体的行动能力。——华中科技大学副校长、教授(《国家治理》周刊,2020年7月第2期)

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杨宏山:一些问题街道办事处“看得见,管不了”,职能部门“管得了,看不见

在压力型体制下,我国城市街道办事处承担着大量行政职责和事务性工作,既要执行上级决策部署,也要面向居民提供公共服务。地方政府通过目标设定、检查考核等途径,要求街道“压实责任”。从权责配置看,政府职能部门基于职责分工,掌握着重要资源的配置权,具有较强的纵向调控能力。对于跨部门性质的公共事务,街道办事处需要协调相关职能部门开展联合行动。然而作为地方政府的派出机关,街道的“人、财、物”资源有限,并不具有行政执法主体资格,普遍面临“权责不对称”问题。以行政执法为例,街道办事处直接面对社区和居民,可在第一时间发现问题,然而街道不具有执法权,面临着“看得见,管不了”的问题;职能部门具有执法权,但下沉社区的人力有限,存在“管得了,看不见”的问题。——中国人民大学公共管理学院副院长、教授(《中国行政管理》,2020年第5期)

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孙柏瑛:居民参与及自主治理意识不足,是基层长期没有突破的瓶颈问题

目前,社区治理处于比较严重的行政化状态,社区常常被作为基层治理的基本行政单元,居委会及社区工作者角色地位尴尬,从属于政府科层组织,其工作职责主要是承担科层组织下达和派发的工作事务,但同时其所获得的赋权和授权极为有限。这种社区治理的权力结构,使得社区居民自治组织角色转身困难,难以将主要精力投放到关注社区共同体的治理问题及其涉及的利益,运用创设议题、协商议事、社会组织创投、邻里互动等工具,组织居民参与社区自主治理等治理活动之中。不推动社区自主治理,就无法摆脱基层治理中居民主体观念、个体责任与共同体规则意识淡薄,政府大包大揽、基层干部被质疑又无力应对的循环往复状态。——中国人民大学公共管理学院教授、国家战略与发展研究院研究员(《国家治理》周刊,2020年5月第4期)

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贺雪峰:资源下乡未能有效提高基层组织的治理能力和服务能力

考察当前城乡基层治理就会发现,虽然有越来越多资源下乡了,越来越多服务惠民便民了,这些下乡资源和惠民便民服务却没有提高基层治理能力,尤其是没有提高基层组织的治理能力和服务能力。基层治理重心放在为群众服务上面,相对忽视了提高基层治理的服务能力。比较典型的是,城乡基层社区通过花钱买服务,请社工组织来为社区提供服务,服务结束了,社工组织离开了,社区治理能力却没有任何提高。甚至正是因为花钱买服务,社区工作人员不直接为居民提供服务,从而减少了与居民打交道和相互熟悉的机会。在城市社区,熟悉本身就是一种治理资源,且正是在直接解决居民困难、接触群众过程中提高了社区干部的工作能力。在村庄,国家为农民提供越来越多转移支付服务民生,村庄中对利益敏感的群体争夺国家资源,并且他们很可能成功,结果就是,国家向农村转移资源很多,村庄以“钉子户”为代表的边缘群体“崛起”,其他村民的不满情绪很大。资源下乡有时不仅没有提高基层治理能力,反而让基层群众产生了等靠要的依赖思想。——武汉大学中国乡村治理研究中心主任(《北京日报》,2020年6月15日)

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黄新华:警惕基层干部“工具化”倾向

在实际中,一些基层干部不认真考虑政策执行的可行性与实际情况结合的适应性,而是一味地发挥“搬运工”的作用,文件上写着做什么就做什么,上级部门说怎么做就怎么做,这种“工具”干部具有三个典型特征。一是工作完成重数量轻质量。习惯于采用数字完成、名义完成的策略,在统计数字、完成判定上下功夫,忽视实际完成工作的效果和质量,甚至为了“完成率”弄虚作假。二是工作缺乏主动性和担当精神。“多一事不如少一事”“说多少做多少,不说不做”“不求有功,但求无过”,不仅在工作中缺乏主动性,只是最低限度完成“规定动作”,而且缺乏思考与创新精神,遇到困难“能躲则躲、能推则推”,遇到问题“不愿决策,不敢拍板”,裹足不前,没有敢于担当责任的勇气。三是工作作风僵化固化套路化。对待工作呆板僵硬,“上级怎么说,文件怎么写,我们怎么做”。当群众有意见时,将责任甩给上级部门;当上级有意见时,将责任推给下级,典型的工作套路是“布置一下、传达一下、上报一下、推脱一下”,俨然一个“二传手”。——厦门大学公共事务学院教授、博导(《人民论坛》,2020年9月下)

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人民论坛课题组:“能者多劳过劳”却没有多得,反而庸者逍遥

网络调查显示,近八成受访者认为这一问题表现突出。这也和我们在走访过程中,干部提及在不少党政部门都存在的“能者多劳”反讽困局相印证。有干部坦言,在单位里,越能干事的人事情越多,不干事的人就不会让干事,反倒很闲适。能干事的人相较于同一层级的闲人,不仅没有得到更多的晋升机会和更高薪酬,反而因为干的工作多,犯错误、受指责的机会多,面临着“多干多错”的尴尬;而那些少干甚至不干活的人反而享受着“少干少错、不干不错”的悠闲。——人民论坛课题组(《人民论坛》,2020年12月上)

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半月谈:“被动形式主义”给广大干部群众特别是基层一线工作人员带来麻烦与痛苦

如果给形式主义分分类,一种可称为“主动形式主义”,好大喜功,争功邀宠,一心摆花架子、搞面子工程;另一种则是“被动形式主义”,不想干实事,只为不出事,故而留痕报表比解决问题重要,核对台账比群众考评稳妥。相较而言,“主动形式主义”早就是众矢之的,“被动形式主义”却仍在给广大干部群众特别是基层一线工作人员带来麻烦与痛苦。“被动形式主义”为何顽固?原因在于其危害性并不显而易见,往往隐蔽在井井有条的“照章办事”体系之下。也正因此,许多基层干部既是受害者,也是加害者——“反感形式主义,但不得不搞形式主义”的撕裂,“只能用形式主义来对付形式主义”的无奈,是许多受访基层干部的心声。——半月谈短评(《半月谈》,2020年第14期)


来源: 《国家治理》周刊 

 
 
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