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关信平:中国特色社会政策理论构建及其主要议题

关信平

摘要:改革开放以来,尤其是进入21世纪以后我国社会政策实践有了长足的发展,但立足本国实践的社会政策理论发展还不够。在未来我国全面建设社会主义现代化国家的新征程中,社会政策将在保障和改善民生和促进社会建设方面发挥更大的作用,并且还将面临更高的要求和更加复杂的挑战。面对未来发展的需要,应该在坚持中国特色社会主义事业大方向的基础上,通过全面传承中国共产党的社会政策价值理念与实践,全面借鉴当代世界社会政策研究中有价值的理论成果,系统总结和反映当前中国特色社会主义建设中制定和实施社会政策实践经验基础上建立适合中国国情的社会政策理论体系。过去的实践发展和未来的新要求以及当今世界社会政策理论的发展给中国特色社会政策理论奠定了基础和提供了素材。社会政策理论发展应该密切联系当前中国社会政策的实际,在近期内应该重点关注一批重要的研究议题。

关键词:中国特色社会主义 社会政策 理论发展

改革开放以来,中国社会政策实践经历了重大的转型发展过程。尤其是在进入21世纪以来,社会政策有了长足的发展,在项目齐全性、覆盖广泛性、水平恰当性、制度完整性、管理有效性等方面都取得了重大进展,在保障和改善民生的各个方面发挥着重要作用。但是,相对来说我国的社会政策理论发展还不够成熟,还未形成较为系统的社会政策理论体系。理论发展的不足将制约我国社会政策未来的持续健康发展。未来我国将面临新发展阶段的各种新的和重大的挑战,需要社会政策发挥更大的作用,因此需要进一步加强和优化社会政策。面对未来更加复杂的发展环境和更高的要求,我国社会政策的发展应该具有更加突出的价值引导,更加清晰的发展思路,更强的预测性和前瞻性眼光,对未来的机会、挑战和风险有更加清晰的认识。而这一切都需要在社会政策领域有更加清晰和系统的理论指导。因此,加快发展中国特色社会政策理论是当前我国社会政策实践发展的亟需,也是摆在我国社会科学领域,尤其是社会政策研究者面前的一项重要任务。

一、社会政策理论的意义及我国社会政策理论发展概况

(一)社会政策理论的含义与意义

社会政策理论是对制定和实施社会政策的理论解释与预测体系。社会政策理论是社会政策实践发展的产物,是专门反映社会政策行动及运行规律的理论体系,属于应用性理论,是关于社会政策行动体系的理论概括。社会政策理论建构要依托社会科学领域的若干基础性理论,包括经济学理论、社会学理论、政治学理论等,但具有不同于这些基础理论的应用性理论内容。同时,在实践上社会政策属于公共政策领域,与国家的法制体系也有密切关联。在理论建构上,当代公共政策学科和法学学科中的理论和分析工具可以为社会政策提供一定的工具性帮助,并与后者有一定的内容交叉,但难以替代社会政策理论。因此,社会政策理论是一套独立的理论体系,是以社会科学若干基础学科理论为基础,与公共管理、法学等领域的理论体系并列,专门针对社会政策行动领域的应用性理论体系。

社会政策理论对当代社会政策实践发展具有重要意义。社会政策实践是一套行动体系,是国家为实现其保障和改善民生的社会目标而制定和实施相关政策的行动。在当代社会中,社会政策行动已经远远超越了为解决各种眼前问题的零散行动组合,而是政府为了解决各种长期性的问题而建构的一整套完整的制度和行动体系,不仅能够全面满足当前的各种需要、解决各种社会问题,并且还能应对将来可能出现的各种风险。要制定和实施好社会政策,需要通过大量的理论研究而对其规律有清楚的认识。尤其是在当代社会中,政府的社会政策越来越庞大,越来越复杂,并且是在越来越复杂的经济、政治、文化和社会环境中进行的,受到来自各方面的复杂影响。政府要把握好社会政策行动,一方面必须全面掌握制定和实施社会政策所需要的各方面信息,另一方面必须清

楚地把握制定和实施社会政策的一般性规律,即哪些因素会对社会政策产生何种影响,以及不同的社会政策会对社会各个方面带来何种影响等等。要做到前一方面需要有较为完整有效的信息获取和分析手段,而要做到后一方面就要求有较为完整有效的社会政策理论。

(二)当代世界社会政策理论的发展及其影响

在国际上,社会政策理论发展由来已久。在西方古代社会思想中就包含着许多关于福利制度的思想观点。工业革命之后,西方国家的经济学、社会学、政治学等社会科学学科的理论中都包含了对于社会福利议题的内容。20世纪中叶以来,随着西方工业化国家社会政策实践的快速发展,其社会政策理论也快速发展,形成了独立的社会政策理论体系(又称“社会福利理论”)。并且,随着西方工业化国家经济与社会的发展和变化,其社会政策理论也出现了从早期社会民主主义福利国家社会政策理论一统天下,到后来遭遇新自由主义的理论挑战,到再后来“第三条道路”社会政策理论占据主导地位的“正-反-合”转型。当前西方社会政策理论已经成为一个很大的理论体系,其中发展出了许多针对不同问题的、不同视角的和分支领域的社会政策理论(彭华民,2009)。西方社会政策理论的繁荣发展对西方各国政府制定和实施社会政策的实践提供了丰富的理论指导,在帮助政府应对各种社会政策难题方面发挥了重要的作用。并且,从20世纪后半叶开始,西方社会政策理论的研究和影响力开始超越西方工业化国家。其探究对象延伸到世界其他地区和国家,包括许多发展中国家,其影响力也扩展到西方世界之外,对推动世界社会政策发展起到了重要的作用。

(三)我国社会政策理论的发展

早在古代社会中我国早期思想家就有对当时社会福利制度和行动的思想论述。从孔夫子到孙中山两千多年的历史中,众多的古代及近代社会思想家有大量的社会福利思想观点,形成了中国社会福利思想史的丰富内容(田毅鹏等,2017)。中国共产党在百年历史的各个阶段都有主张、制定和实施社会政策的行动,其背后也有相应的价值理念和理论支撑,包括鲜明的价值目标和工具性的理论思考。中华人民共和国成立以后,在计划经济体制下建立了一整套保障民生的制度体系。其制度来源一是基于本国实际的探索创新;二是学习苏联的制度体系。在当时制定和实施社会政策行动的背后也有一定的理论指导,包括当时计划经济理论的支撑,以及来自马克思主义经典作家的理论依据。例如,马克思《哥达纲领批判》中关于“必要扣除”的理论(马克思,2009)以及恩格斯《论住宅》中关于住宅性质的分析(马克思,2009),都对我国计划经济体制下的社会政策提供了理论依据。

在改革开放之前西方的社会政策理论难以直接应用到我国。改革开放以后,在思想解放运动的推动下,我国开始学习西方的社会科学理论,其社会政策理论也被引入我国的学术体系中,推动了我国社会政策理论和社会政策学科的发展。一方面,改革开放以来我国社会政策的转型发展过程中较为广泛地借鉴了西方社会政策的理论与实践模式。另一方面,西方社会政策理论也广泛地进入到我国学术界的教材、课堂和研究论文中,对我国社会政策学科领域的基本概念、理论和方法等方面都产生了很大的影响。当今西方社会政策理论中的主要理论流派在中国学术界都有介绍,包括福利多元主义理论、社会质量理论、福利三角理论、发展型(生产型)社会政策理论、资产建设理论、社会保护底线理论、福利体制理论、社会排斥与社会融入理论、全球社会政策理论、绿色社会政策理论等。其中有些还产生了较大的影响,不仅在中国社会政策研究中被广泛采用,而且在社会政策相关领域的研究生论文中也被作为研究的理论依据而广泛使用,对我国社会政策实务研究、理论发展和人才培养都产生了重要的影响。

西方社会政策理论之所以全面进入我国学术界有多方面的原因。一方面是西方社会政策理论本身的包容性。这套理论是基于对西方国家社会政策长期实践的总结,经过西方国家庞大的社会政策学科多年的理论研究和实践检验,并且早已延伸到西方国家之外的发展中国家,包含了对发展中国家社会政策的经验总结和在发展中国家的实践检验。其理论体系的完整性和包容性使其可应用的范围相当广泛。第二方面的原因是由于我国改革开放以后的经济体制和社会环境与西方国家和其他许多发展中国家之间的差距缩小,客观上为西方社会政策理论在我国的传播和应用提供了理论需求和制度条件。第三方面的原因是改革开放以后中国与西方国家之间的意识形态对抗缩小,人们不再抱着意识形态对抗的眼光去拒绝西方的社会政策理论,而是从更加实用的角度去从西方的社会政策理论中寻找有用的内容。第四方面的原因是我国社会政策学科发展和研究者本身的原因。与西方成熟的社会政策理论和学科体系相比,我国的社会政策研究起步晚。从学科发展规律来看,处于“后发”地位的中国社会政策学术界不得不首先学习消化西方较为成熟的社会政策理论,在中国社会政策理论创新和发展过程中难以,也不应该简单跨过已经较为成熟的西方社会政策理论体系。

西方社会政策理论对迄今为止我国社会政策领域的研究起到了积极的理论参考作用,对我国社会政策的理论和实践发展都产生了积极的影响。同时,我国社会政策理论与实务的研究者总体上也不是简单地照搬西方社会政策理论,而是在学习消化的基础上,注重将西方的理论与中国的实际相结合,注重借鉴其适用于中国国情的内容,取得了较好的成效。但是,我国过去社会政策理论的发展中也存在一些问题,一方面是对西方社会政策理论的借鉴使用中还存在一定的“消化不良”现象,对有些理论的精神实质、内容体系和应用条件等理解不够深入全面,在应用时与本国实际问题的结合还不够紧密恰当,甚至存在一些单纯“炒作”西方概念和理论的现象。另一方面,更重要的是,我国社会政策学术界立足本国国情和社会政策实践的本土理论创新不足。我们采用西方社会政策理论对本国社会政策实务作出解释和提供参考的较多,但基于本国实践,超越西方社会政策理论已有体系的本土社会政策理论创新成果不足。总体上看我国学术界的社会政策理论研究与西方发达国家的水平相比还有较大的差距。

二、当前大力发展中国特色社会政策理论的重要意义

为了弥补我国社会政策理论研究的不足,在当前应该大力发展中国特色社会政策理论研究。中国特色社会政策理论具有特定含义,切合当前中国特色社会主义建设的实际需要,对我国保障和改善民生推动社会建设具有重要的意义。

(一)中国特色社会政策理论的含义与实质

中国特色社会政策理论具有重要的内涵和意义。首先,中国特色社会政策理论是当代中国特色社会主义建设中制定和实施社会政策行动的理论概括。从全世界范围看,各国在社会政策方面的实践行动都有其共同的一面,都是面临相同或相似的问题,通过一定的路径去建立相关的社会政策行动体系,从而满足民众的需要,维护社会公平和解决各种社会问题。但是,在各个国家中由于经济、组织、文化与社会等方面国情不同,发展阶段不同,民众的实际需要也不尽相同,因此社会政策发展的环境和条件以及执政党和政府的中心任务也不同,由此导致各国需要根据本国的实际去制定和实施适合本国国情的社会政策。尤其是当代中国的改革开放和社会主义初级阶段的国家现代化建设是一场波澜壮阔的大规模行动体系,在其中社会政策所处的环境条件和面临的问题既不同于西方发达国家的情况,也不同于其他发展中国家的情况,并且与我国改革开放前的情况也有很大的差异,因此难以简单地应用西方社会政策理论和延续本国过去传统的理论思维,而应该在已有社会政策理论的基础上,在总结我国当前中国特色社会主义建设中制定和实施社会政策的行动实践中,创新和发展中国特色社会政策理论。因此,中国特色社会政策理论应该是在坚持中国特色社会主义事业大方向的基础上,通过全面传承中国共产党社会政策价值理念与实践经验,全面借鉴当代世界社会政策研究中有价值的理论成果,系统总结和反映当前中国特色社会主义建设中制定和实施社会政策实践经验基础上建立的,适合中国国情的社会政策理论体系。从这个意义上看,中国特色社会政策理论应该能够对我国社会政策发展史作出理论解释,能够对当今中国特色社会政策实践作出理论总结,并且能够包容西方社会政策理论,对当今世界各国的社会政策实践作出回应,能够与世界社会政策理论发展进行对话和交流。

(二)当前大力发展中国特色社会政策理论的国内意义

当前在中国特色社会主义建设中,社会政策越来越成为一个重要的公共行动领域,已经形成一个宏大的政策体系,在国家建设五位一体的总体布局和政府公共政策行动体系中都占有重要的地位,每年为此而调动巨大的资源。2019年全国各级政府在教育、卫生健康、社会保障与就业、住房保障、扶贫开发几个社会政策领域的公共财政预算内支出占国内生产总值的比例为9.30%,全国社会保险基金支出占国内生产总值的比例达到7.51%,根据财政部公布的财政数据、国家统计局公布的国内生产总值和社会保险支出的数据计算。财政数据来自财政部《2019年全国财政支出决算表》,国内生产总值和社会保险支出数据来自国家统计局《中国统计年鉴(2019)》。二者相加占国内生产总值的比例达到了16.81%。尽管与社会政策更为发达的西方发达国家相比,我国在社会政策领域投入的资源相对水平还有明显差距,但与我国过去相比已有较大的发展,而且从绝对量上看已经是一个宏大的行动体系。如此宏大的行动体系需要在其资源调动、资源分配、服务供给等方面有科学合理的规划、决策、实施、监控和评估等行动,因此要构建稳定有效的规则体系和行动体系,在此背后应该有完整的理论体系来作为支撑。这套行动体系越是宏大、越是复杂,理论支撑的作用就越是重大。

理论的本质是对客观现实的抽象反映,通过建构理论可以更好地看到客观事物的本质和规律,并因此而具备解释和预测的功能。制定和实施社会政策是主体与对象及环境之间的复杂互动过程。在这一过程中,研究者和决策者需要清楚地把握政策主体与对象及环境之间的复杂关系,以便让政策主体明确地了解对象的实际需要,以及环境条件的实际状况,并且需要让政策主体清楚地了解其具体的政策行动会在各个方面带来的实际改变及其反馈效应,从而增强政策主体行动的目的性和有效性。在具体的社会政策行动中,这需要根据特定社会时空中的具体条件来加以分析和把握。但在这一认识过程中研究者和决策者能够通过科学的理论来预先掌握其中的一般规律,则有助于更加准确地把握社会政策的宏观方向,更加合理地分析各种具体信息,并更加精准、合理和高效地制定和实施各项社会政策。

改革开放以来我国社会政策的发展更多的是通过本土实践探索和借鉴国外经验而逐步推动的,尤其是在早期阶段有一定的“摸着石头过河”的特点(王曦、彭业硕,2018)。这主要是我国的改革实践是前所未有的,既没有现成的经验可以借鉴,也没有成熟的理论加以指导。但是,到了后来我国的社会政策改革发展在总体方向上越来越明确,这带动了过去20年我国社会政策的快速发展。但是,迄今为止我国的社会政策理论发展还较为滞后,在许多具体策略上的理论研究还不够系统,不够深入。面向未来发展,在我国全面建设社会主义现代化国家的新征程中,社会政策将发挥更大的作用,并且其体系将更加宏大,内容更加复杂,因此要求社会政策体系增加均衡,社会政策行动更加稳定,具有更大的包容性,并且能够更好地应对来自国内外经济社会各方面的风险挑战。为此,在未来的发展中社会政策需要更多的顶层设计、系统规划和宏观调节,并且需要更强的方向性、前瞻性、预测性、宏观操作性和主体调节性,而要达到这些更高的要求,需要更多更好的理论指导。因此,大力发展社会政策理论研究是我国未来社会政策实践发展所必需的。

加强社会政策理论研究还是我国发展统一的社会政策行动体系所必需的。迄今为止党和政府的重要文件中还没有系统稳定地使用“社会政策”的概念。在党和国家的行政部门中也还没有专门的社会政策管理部门或专门的协调机制。这说明党和国家在政策实践中还没有明确地将社会政策作为一个统一的政策领域。社会政策的具体行动还分散在民政、教育、人社、卫健、医保、住建等部门分门别类开展。党和国家重要的综合性文件中往往将这些领域放到同一个“保障和改善民生”的文本部分中,但各个领域具体的政策制定和实施仍是由各部门分头进行。过去我们讨论社会政策的成就时,一般只是将各个领域的成就简单地加在一起;讨论其不足时是将各个方面的不足罗列一番。这种体制最大的缺陷是不利于社会政策内部的整合与协调。在未来的发展中这种缺陷可能带来更大的负面影响。因此,应该更加重视我国社会政策的整合发展,从两个方面加强社会政策的整合。一是重视超越各个具体领域之上的社会政策总体行动框架,包括确定总体发展方向,制定总体性目标、一般性原则和总体规划,建立总体性决策机制及领导机构。二是在总体行动框架下加强部门之间的合作,以促进社会政策各个方面行动的协调性和相互配合。要促进社会政策的整合发展,就更加需要社会政策理论的指导,以帮助宏观决策者更好地了解社会政策一般运行规律,以及社会政策整合运行中的各种策略性问题。

(三)大力发展中国特色社会政策理论的国际意义

大力发展中国特色社会政策理论的意义还将超越国界,对社会政策的国际交流和世界各国社会政策的发展起到积极的影响。一方面,制定和实施社会政策是当代各国政府共同面临的既重要又复杂的任务,各国应该在此领域加强交流,相互学习先进经验。在我国社会政策发展中有许多学自国外,而中国在社会政策方面的成功经验,尤其是改革开放以来在保障和改善民生及消除绝对贫困等方面的社会政策成功经验也应该积极地向外推广。而在向外介绍推广我国社会政策经验时,不仅要介绍推广实务模式,而且应该将实务模式背后的理念和理论体系推介到世界,以便世界各国更好地理解中国的成功经验。另一方面,在世界社会政策理论发展中,过去一直是西方社会政策理论占据主导地位。在一定程度上已经形成西方社会政策理论等于世界通用的社会政策理论的局面。但事实上,面向全球的社会政策理论体系还应该更加广泛地总结各种不同国家的社会政策实践经验。尤其是中国在过去几十年经济和社会发展都取得了丰硕成果,应该对世界社会政策理论发展做出更多贡献。因此,中国社会政策的理论研究应该在继续学习消化现行西方社会政策理论的基础上,结合本国实践,总结本国经验,发展中国特色社会政策理论,为全世界社会政策理论的丰富和发展作出贡献。再一方面,在经济全球化背景下,各国之间在经贸关系、人员流动以及在资源环境、国家安全、疫情防控等方面都越来越多地牵扯到社会政策的议题,社会政策国际之间的相互影响越来越重要。在这一背景下,更需要通过加强社会政策理论研究,不仅为社会政策领域的学术交流,而且为其他相关领域的政策制定提供理论依据。

(四)大力发展社会政策理论研究对我国社会政策学科发展的重要意义

随着社会政策的不断发展,我国不仅需要更多的政策研究人才,而且需要更多的社会政策实务管理人才。因此,社会政策领域的人才培养将越来越重要,由此需要在高校建立较为宏大的社会政策科学。过去几十年里社会政策学科已经在全世界普及开来,社会政策较为发达的国家(如一些欧洲国家)中,社会政策学科发展水平也较高。我国高校和科研部门中的社会政策学科已经有了初步的发展,目前许多学校正在积极推动社会政策学科的大发展。要发展社会政策学科就离不开一套较为成型的社会政策理论体系。但是,我国未来社会政策学科发展不能只是采用国外的社会政策理论,而是应该依托中国特色社会政策理论。只有这样,才能使未来我国社会政策学科发展具有正确的方向、扎实的学科基础和高质量的人才培养体系。

三、新时代大力发展中国特色社会政策理论的基础和主要理论议题

当前大力发展中国特色社会政策并不是从零开始,而是已经有了较为充分的实践与理论基础。应该在此基础上,根据新阶段我国社会政策实践发展的需要,重点确定社会政策发展的一批重点议题。

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(一)新时代大力发展中国特色社会政策理论的实践基础

首先,我国社会政策实践发展已有很长的历史和丰富的经验。中国共产党百年历史中一直在社会政策领域进行着实践探索(李迎生,2021)。尤其是在中华人民共和国成立以后,党和国家在计划经济体制时期和改革开放以后都有丰富的社会政策实践经验。在计划经济体制时期,我国依托计划经济体制建立了一整套综合性、高度普惠性、项目体系较为完整的社会政策体系,在当时总体温饱不足的困难条件下,较好地保障了民众的基本生活。改革开放以后,面对新的经济发展目标要求,政府在社会政策进行了引入市场机制和推动社会福利社会化的改革,在扩大服务供给和促进经济发展方面取得了成效,但同时也带来了新的问题。党的十六大以来,党和国家进一步重视保障和改善民生,社会政策有了较大的发展,社会政策的内容进一步扩大,覆盖面大幅度扩展,城乡社会政策差距大幅度缩小,全国社会福利总体水平明显提高。十八大以来,我国社会政策进一步完善,总体福利水平继续保持上升,社会政策的公平性进一步提高,特别是如期完成了脱贫攻坚的任务,实现了在中国消除绝对贫困的宏大目标。总体上看,在新中国70 多年的历程中,我国社会政策经历了在复杂条件下的多样化发展过程,在各个阶段中我国社会政策在价值理念、发展目标、制度设计、资源调动、福利分配、服务提供以及规划与管理等方面都带有较为鲜明的中国特色,并且具有丰富的经验,可以为中国特色社会政策理论研究提供丰富的实践素材。

其次,目前我国已经建立了较为完整的社会政策体系。这套体系内容较为丰富,项目体系较为宏大,对象覆盖面较为广阔,总体福利水平已有较大幅度的提升。有多个政府部门分别管辖着这套行动体系的各个方面,每年投入大量的财力和人力。在各项社会政策的制定、规划、实施、管理、评估、改革调整等方面有大量的行动,并且有大量的实务性研究。这套宏大的行动体系给中国特色社会政策理论的建构与发展提供着丰富的素材,并且需要社会政策理论的指导。

再有,我国社会政策未来实践发展将给中国特色社会政策理论提供更加丰富的实践素材。我国已经完成全面建成小康社会的任务,已经开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。未来的发展中社会政策要发挥更加重要的作用,面临着许多新的任务,将要回应来自经济转型与发展、人口老龄化、新型城市化、经济与社会风险增大等各个方面的挑战,社会政策实践将比过去更加丰富多彩。尤其是党中央提出了我国未来高质量发展的要求和走共同富裕的方向,这需要社会政策在其中发挥更大的作用。这一切都给社会政策理论发展提供了广阔的实践平台,也对社会政策理论发展提出了很高的要求。

(二)新时代大力发展中国特色社会政策理论的理论基础

当前大力按照中国特色社会政策理论不仅有坚实的实践基础,而且也有丰富的理论基础。

首先,党和国家在社会政策领域有着明确的指导思想。在习近平新时代中国特色社会主义理论的指导下,党和国家在保障和改善民生方面提出了明确的指导思想,包括以人民为中心的发展理念,提高保障和改善民生水平的要求,以及尽力而为量力而行的指导原则,加强普惠性、基础性、兜底性民生建设的发展方向等方面的指导思想。这些都为现阶段中国特色社会政策理论发展提供了方向原则,并且其本身也是社会政策理论的研究对象。

其次,当代中国经济学、社会学、政治学的发展为中国特色社会政策理论提供着重要的基础理论体系。社会政策理论与实践的发展与国家的经济、政治、社会等各个方面都具有密切的联系,发展中国特色社会政策理论离不开社会学、经济学、政治学等基础学科的理论体系,而唯有深深植根于广阔的社会科学理论体系之中,从各个重要基础理论学科获取理论支撑。当代中国社会科学领域在基础理论研究方面已有长足的进展,尤其是在中国特色社会学、经济学、政治学等领域已经形成较为成熟的基础理论体系。在大力发展中国特色社会政策理论时,应该系统学习应用这些领域的基础理论,广泛而深入地了解当代中国特色社会主义在经济、政治、社会等方面的运行规律,从而使社会政策理论具有更加坚实的理论基础和更大的应用价值。

再有,中国特色社会政策理论应该广泛采用相关应用性学科与专业的知识体系,其中重点包括公共管理、法学、社会工作等相关领域的应用性理论与操作性知识。每个学科都有其特定的研究对象和研究内容及方法,但各个学科之间也有一定的交叉,并且有些理论与方法可以为多个领域共用。从这个意义上看,社会政策学科具有交叉学科特点,可以从多个学科及专业中汲取应用性理论知识与方法。

最后,大力发展中国特色社会政策理论离不开全面深入了解当代世界社会政策理论及其发展前沿。西方社会政策理论对我国社会政策理论发展具有重要的借鉴意义。我们应该继续全面掌握和深入分析西方社会政策理论体系,尤其是要密切关注其理论发展前沿,加强与西方社会政策理论的对话,既在相互学习与借鉴中丰富自身,又在学术批评与竞争中加强自身,在学术交流和理论互动中不断推展本国和世界社会政策理论的发展,既支撑中国特色社会主义社会政策的发展,又为解决全人类共同问题作出贡献。

(三)新时代大力发展中国特色社会政策的主要议题

理论是实践的反映,新时代中国社会政策实践领域相当广泛,有众多的问题需要加以理论研究。因此,中国特色社会政策理论有着广泛的议题。在众多的议题中,下面一些在近期具有较为重要的理论研究议题。

首先,应该重点研究中国特色社会政策的目标。社会政策的最基本的目标应该是满足民众的基本需要。但是,民众的基本需要具有较大的弹性,这就给社会政策基本目标带来了较大的选择空间,因此应该从理论上研究在市场经济条件下社会政策基本目标如何随着经济社会发展而逐步提升的弹性选择议题。此外,在当代各国政府制定和实施社会政策事实上都有多重目标,包括经济、政治、社会等各个方面的目标。应该从理论上研究我国社会政策多重目标的合理性、具体内容及其相互关系,研究社会政策目标设定时应如何平衡价值理性和工具理性的关系,并且研究多重目标对总体福利水平、福利结构、福利内容等方面的影响。

第二,应该着重研究我国社会政策的价值基础。任何国家的社会政策都是植根于特定时期的社会价值体系中,其实质是政府依据主导社会价值而对相关公共事务作出的选择。当代各国社会的价值系统都是多元的,而政府的社会政策选择事实上是在各种价值之间作出平衡。其中较为重要的价值有社会公平、社会权利、社会平等、集体主义等。应该认真研究这些价值理念的实质内涵、相互关系,以及它们对社会政策的实际影响,并且分析这些价值与经济效率、发展速度、个人自由等方面价值的碰撞与调适。

第三,应该仔细研究在现阶段我国社会合理确定总体福利水平中的理论问题。总体福利水平是任何一个国家制定和实施社会政策都需要解决的总体性和基础性问题,并且也是一个较为复杂,争论较大的问题,涉及社会政策的价值理念,经济和社会条件、国际环境及国内群体间关系,以及社会政策的主体结构、资源调动能力及社会支持等方面的因素。我国总体福利水平在过去近20年的时间里有较大的提升,但面向未来的发展,目前国内学术界存在着“朝向福利社会”和“警惕高福利陷阱”两个方向上较为尖锐的观点冲突。对此问题应该有全面和深入的理论研究,在此基础上缩小争论,力求取得理论共识,以便为我国下一步社会政策的发展提供科学的理论支撑。

第四,应该认真研究中国特色社会政策中的责任主体问题。这在我国既是一个老问题,也是在全球背景下重新被赋予新含义的重要问题。在此领域中的主要问题一是政府责任与家庭责任的关系问题,其中既有家庭责任的伦理问题和政府责任的公共伦理问题,也涉及社会公平的公共价值目标问题,同时还涉及实际福利效能的实证分析议题。二是政府与社会的责任关系,包括如何促进社会组织的参与,以及在社会广泛参与背景下政府与社会组织的价值协调、分工体系及合作与协调的议题。三是市场经济条件下企业应承担何种社会责任,包括企业对其内部员工保障、福利与发展的责任,以及企业参与政府社会政策及社会公益事业等问题。四是政府间责任关系问题,包括各级政府在社会政策方面的责任分担关系和各个部门之间的分工与合作问题。

第五,应该广泛研究现阶段我国社会政策的经济、政治和社会基础问题。社会政策是在特定的经济、政治和社会条件下运行和发展的,并且能够在促进经济、政治和社会发展中发挥重要作用,这是社会政策最重要的工具性价值,在世界各国都较为重视,在中国尤其重要。为此,应该从理论上仔细研究中国特色社会政策的经济、政治与社会环境,以及如何使社会政策更好地促进经济、政治、社会等方面的全面发展,尤其是社会政策如何为未来我国高质量发展和共同富裕道路作出重要贡献的理论议题。

第六,应该深入研究新发展阶段中我国社会政策体系建构中的理论问题。社会政策体系建构涉及社会政策行动范围及社会政策各类项目之间的结构关系问题。这两个方面的问题都既涉及客观的民众福利需要及资源供给情况,也涉及政府的主观态度及行动选择。在未来新的人口、经济和社会背景下,以及高质量发展和共同富裕道路的要求下,应该如何确定社会政策行动的合理范围,在总体的行动体系中如何确定重点领域,以及在各个项目之间如何更加合理地分配资源,都需要通过深入的研究而得到理论上的依据和指导。

第七,应该继续研究我国社会政策的公平性问题。社会政策的公平性问题在我国是一个老问题,也是比较复杂的问题,受多种因素的复杂影响。过去十多年里,在“基本公共服务均等化”的要求下,我国社会政策的公平性已有较大幅度提高。但迄今为止仍存在一些不足。面向未来发展,我国对社会政策的公平性的要求会更高。应该继续从理论上分析社会政策公平性的含义、内容、标准和各种影响因素,社会政策公平性与总体社会公平的关系,影响我国社会政策进一步提高公平性的制度性和文化性因素等,进而为进一步提高社会政策公平性的行动提供理论依据。

第八,应该加强对我国社会政策运行机制的理论研究。社会政策的运行机制研究主要是关注在社会政策行动的各个环节应该采用何种方式运行才能提高运行效率,在达到社会保护和社会公平目标的同时也能有效节约资源。这一问题在我国过去的社会政策研究中受到的重视程度总体不够,但随着社会政策行动力度的加大,资源投入的增多,这一问题的重要性也将越来越大。应该立足本国实际,从理论上研究福利机制与市场机制的关系,分析社会政策运行中,尤其是在服务传递的环节中引入市场机制的必要性、条件及具体方式,并且系统性地研究我国社会政策实施过程中的管理体制及方法等方面的问题。

第九,应该加快对经济波动与社会风险下的社会政策稳定运行的理论研究。鉴于未来发展中存在各种不确定性和风险,应该从理论上研究不确定性条件下社会政策稳定运行的可能性和实现路径,包括经济社会环境波动下的政策稳定机制建设,韧性社会福利创新(陈星、彭华民,2020),以及围绕提高“福利弹性”而进一步优化制度体系等理论议题。

第十,应该进一步重视对全球社会政策的理论研究。在经济全球化的带动下,社会政策正在朝向超越国别的全球社会政策分析扩展,形成了全球社会学的研究领域(林卡,2017)。全球社会政策是指对经济全球化背景下世界各国社会政策发展变化的研究,主要有两个层面:一是全球化背景下各国(地区)社会政策自身的变化,二是经济全球化和区域经济一体化背景下各国社会政策的相互影响、协调和一体化。尽管经济全球化目前处于一种胶着发展状态,但在未来的发展中还可能继续对各国社会政策产生重大的和复杂的影响。因此,应该密切注意经济全球化未来发展趋势及其对各国社会政策的影响。一方面要加强对世界各国社会政策发展动态研究,密切关注各国经济发展、人口变动以及政治、社会等方面的因素对社会政策的复杂影响,从理论上分析总结新的背景下各国社会政策的发展变化规律。另一方面要加强对经济全球化与社会政策国际协调及一体化关系的理论研究,包括全球经济结构变化、人口变动、新科技发展、产业转型、贸易冲突以及重大疫情等全球性变化下,各国的社会政策对国际贸易、投资、国际合作、区域经济一体化等方面影响的新变化,以及各类国际组织在社会政策方面新的理论方向及其对各国社会政策新的影响。

除此之外,在社会政策各个领域中还有大量重要的问题需要通过理论研究来加以回应。中国特色社会主义事业的发展推动着我国社会政策实践的大发展,而社会政策实践的大发展又呼吁着社会政策研究者们从理论上去深入研究重大现实问题。在中国特色社会政策研究中,一方面要紧密贴近中国国情,全面反映当代中国社会政策的实践;另一方面要密切关注当今世界社会政策理论发展的前沿,注重借鉴全世界有价值的理论;再一方面要有积极的创新意识,通过理论创新去更好地指导实践发展,为我国新发展阶段中社会政策的顶层设计和系统发展作出更大贡献。

参考文献

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The Construction of Social Policy Theory with Chinese Characteristics and its Main Issues

GUAN Xinping

Abstract:Since the reform and opening up,especially after its entering into 21 century,China has made great progress in practising social policy,while the national practice-based theoretic development of social policy has been slow.In the new journey toward a great modern socialist country,social policy will play a more significant role in securing and improving people’s livelihood and promoting social construction,and will face more complicated challenges.For the further development of social policy practices,we should,on the basis of adhering to the general direction of the cause of socialism with Chinese characteristics,comprehensively inherit the social policy values and practices of the Communist Party of China,draw lessons from the valuable theoretical research in social policy,and systematic summarize current social policy practices in the construction of socialism with Chinese characteristics,and establish a theoretical foundation of social policy that is based on China’s socio-economic-political conditions.The social policy practices in the past,the new requirements in the future and the development of social policy theories worldwide will lay the foundation and provide useful empirical support for the development of social policy theories with Chinese characteristics.The development of social policy theory should be closely linked to the reality of current Chinese social policy,and a number of important research topics should be focused on in the near future.

Keywords:Socialism with Chinese characteristics,Social policy,Theoretical development

关信平:南开大学社会建设与管理研究院教授。

 
 
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