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王杰秀、黄晓春:多重转型交汇中的社区社会组织

王杰秀 黄晓春

摘要:党的十八届三中全会以来,中国社会组织成长的制度环境不断优化,社会组织实现了快速健康发展。随着社会治理转型深入推进,处于多重转型交汇点上的社区社会组织,面临多重制度网络的综合影响。未来需要在全面深刻认识其发展特征的基础上,不断超越技术治理的惯性,形成具有整体性和针对性的政策思路。尤其要进一步强化党建引领下的系统治理创新,以更科学有效的方式推动社区社会组织更好发展,最终为构建共建共治共享社会治理新格局提供重要保障。

关键词:社区社会组织 制度环境 多重转型

一、问题意识

伴随当代中国社会治理模式的深度转型,中国社会组织正进入一个快速发展期。截至2020年12月,在民政部门正式登记的社会组织数为89.44万个,是十年前的两倍多根据民政部官网数据统计显示,截至2010年底,全国共有社会组织44.02 万个。https://files2.mca.gov.cn/cws/201102/20110212093628359.htm。如果把活跃于城乡社区,在基层政府备案的社会组织算进来,过去十年的增量更大。这一成就源于中国社会组织发展的制度环境的优化,其中包括准入门槛问题自十八届三中全会后得到较大改善,党的十八届三中全会明确指出“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,成立时直接依法申请登记”。此后,上述四类社会组织成立的准入门槛显著降低,北京、上海、广州等许多地区都探索了相应扶持举措。资源不足问题由于近年来各级政府不断加大购买社会组织服务力度而得到一定缓解,自2014年以来,国家层面出台了一批文件以支持各级政府购买社会组织服务,如:财政部、民政部、工商总局下发的《政府购买服务管理办法( 暂行)》,财综[2014] 96 号文;财政部、民政部下发的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》,财综[2016]54 号文等。地方政府也纷纷响应上级文件出台了相应地方性购买服务支持文件。政社合作缺乏稳定制度支持的问题自十九大提出构建“共建共治共享的社会治理格局”以来有了根本性变化。面对这种新环境,我们应如何理解当代中国政社关系发展的新特征?如何评估中国社会力量成长所产生的治理效能?又应如何研判社会力量成长面临的深层挑战?这些问题显然已成为当前治理转型领域的核心理论设问。

国内理论界对这些问题的思考总体上受两种理论范式的影响。第一种范式是从西方政治社会学理论传统发展而出的“国家与社会”范式,其强调“国家”与“社会”间的对立与紧张,更注重在结构分析层次研判两者间力量的此消彼长(纪莺莺,2013:228)。由于这一范式描绘的情境和20世纪末以来我国社团管理制度的某些特征相符(顾盺、王旭,2005:155-172),又因其为中国社会现代化路径勾勒了某种想象图景而在国内学术界产生了较大影响,相关讨论可见:邓正来:《国家与社会——回顾中国市民社会研究》,张静主编:《国家与社会》,浙江人民出版社,1998年,第263-302 页。并成为早期学者们思考中国社会力量成长路径的基准分析框架。国内学术界关于“多元主义”“法团主义”的相应研究都可以看作是在这一基本理论视域下展开的学术讨论。但随着时间的推演,一些深入研究开始追问中国社会是否具备“国家”与“社会”两分的社会基础(肖瑛,2014 :88-91),相关讨论可见:陈宝良:《中国的社与会》,中国人民大学出版社2011年版。吴建平:《理解法团主义——兼论其在中国国家与社会关系研究中的适用性》,《社会学研究》2012年第1 期。另一些研究则注意到“国家”与“社会”并非内部一致的整体,其互动机制远比“国家与社会”理论想象更为复杂(肖瑛,2014:88-91),在这些反思性研究的影响下,近来这一理论范式的影响力有所削弱。第二种理论范式总体上持“制度主义”视角这里所说的“制度主义”是宽泛意义上的,既指涉那些在政策文本层次理解制度的研究(视“制度”为规制),也包括更注重政策执行过程及其后果的研究(视“制度”为实际的行为规范),还包括那些侧重各类制度之上所形成社会认知的研究(视“制度”为文化和认知基础)。我们注意到,随着制度主义分析视角近年来在各学科的兴起,国内学术界开始以一种宽泛的制度分析视角研判中国社会力量成长路径、空间与挑战。,主要从中国社会组织成长的制度环境出发,研判社会力量成长所面临的深层问题。这些研究对21世纪初中国社会组织制度环境的深层特征做出了“分类控制”“宏观鼓励、微观约束”等论述,也讨论了多层级政策执行体系下社会组织制度环境的实践特征以及不同政府部门发展社会组织的实然机制。相关讨论可见:康晓光、韩恒:《分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究》,《社会学研究》2005年第6 期。俞可平:《中国公民社会:概念、分类与制度环境》,《中国社会科学》2006年第1 期。黄晓春:《当代中国社会组织的制度环境与发展》,《中国社会科学》2015年第9 期。黄晓春、嵇欣:《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》,《社会学研究》2014年第6 期。这一理论视角由于更好揭示了中国独特情境下社会力量发展面临的机会结构与实际约束,因而在近年来的社会组织研究中得到深入应用。严格意义上来说,国内关于社会组织与社会力量的研究还存在第三种理论范式,即策略主义的行动分析视角,该视角主要研究社会组织在既有制度环境下是如何通过各种策略行为和“非正式政治”获得发展的。相关研究可见:赵秀梅:《中国NGO 对政府的策略:一个初步考察》,《开放时代》2004年第6 期;张紧跟、庄文嘉:《非正式政治:一个草根NGO 的行动策略——以广州业主委员会联谊会筹备委员会为例》,《社会学研究》2008年第2 期。由于该视角更注重微观和行动层次的社会组织发展问题,和本研究所关注的结构层次问题不尽相同,因而在此略过。

然而,随着近年来涉及社会组织的制度日趋复杂,既有“制度主义”范式的局限性日益显现:首先,已有制度研究主要关注的是与社会组织发展、管理直接相关的制度体系,例如社会组织登记和管理制度,各级政府扶持社会组织发展制度,社会组织运行的监管制度以及关乎募款、捐赠等社会组织资源汲取的制度。对那些事实上会影响社会组织发展但不属于传统社团管理领域的制度疏于分析,这使得理论界难以从整体上深入研判当前中国社会组织成长面临的深层问题。比如:近年来中国社会组织发展的许多机遇和空间实际上与基层政府管理体制变革进程联系在一起,由于政府职能结构中诸如公共服务、公共管理等职能得到不断强化,同时政府组织规模和编制持续优化调整,因此社会组织在发挥服务与管理功能方面获得了前所未有的空间。研究者要理解这一进程中社会组织发展的规律与特点,就需要理解政府改革领域的制度安排和具体举措,比如:财政投入模式的变化趋势、基层政府的职能转型态势、政府内部上下级考核方式的变化、政府编制与组织结构变化等。但既有的“制度主义”研究总体上并未将这些新的制度要素纳入分析,致使研究者难以揭示社会组织在实际运行中遇到的许多隐蔽影响及其内在机理。

其次,已有制度研究较少关注党建治理机制对社会组织发展的影响。受传统“国家与社会”分析范式影响,已有制度分析往往将政府等同于“国家”,更关注政府治理机制对社会组织的影响,却较少关注我国独特的党建治理机制对社会组织发展的作用。然而从实际的情况来看,在社会组织发展过程中“社会组织党建”一直是重要的制度领域,一些研究已经发现党建网络对于社会组织发展具有特殊作用。相关讨论可见:黄晓春、嵇欣:《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》,《社会学研究》2014年第6 期。李朔严:《政党统合的力量:党、政治资本与草根NGO的发展 基于Z 省H 市的多案例比较研究》,《社会》2018年第1 期。从近年来社会组织领域制度发展的实际情况来看,2016年中共中央办公厅国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》,文件对社会组织党建提出了更高要求,此后社会组织党建得到不断强化。与政府治理机制不同,党建治理机制对于社会组织发展空间、运行过程都有不同的切入点,而现有研究对此关注不多。

再次,已有制度研究忽略了不同领域制度间的相互作用及其对社会组织发展之影响。近年来,随着我国治理转型深入推进,越来越多不同领域的制度设计开始作用于社会组织,但各自的着力点和方向不尽相同,多重制度网络可能会对社会组织行为产生复杂而微妙的影响。比如:从完善和提升基层群众自治水平的角度来看,相应制度更期许社会组织能广泛联系群众,敏锐反映社会期许,推动有效基层民主协商——换言之,这些制度更注重社会组织的自主性与社会性;相关讨论可见:俞可平:《更加重视社会自治》,《人民论坛》2011年第6 期;陈剩勇、徐珣:《参与式治理:社会管理创新的一种可行性路径——基于杭州社区管理与服务创新经验的研究》,《浙江社会科学》2013年第2 期。但从政府职能转型和优化公共服务实现模式的角度来看,相应制度则更注重社会组织的专业化水平和完成政府委托事项的能力。上述制度共处同一时空情境中,其交互效应对社会组织发展的影响远比传统研究语境中的“发展或抑制”更为复杂,需要我们更进一步细致研判。

上述讨论表明,已有研究在运用“制度主义”分析范式时,或多或少都存在对“制度”的简单化和抽象化处理。随着当代中国治理转型的改革不断进入“深水区”,当前中国的社会组织发展面临的情况比以往任何时期更为复杂,开始处于多项重大改革的交汇点之上,因而面临多重制度变迁的影响。如何深入揭示这种多重转型对社会组织发展的复杂影响也就成为学术研究的一项重要使命。这就需要研究者进一步超越“国家与社会”的二元化理论想象,立足于当前治理创新、政府改革、公共服务模式更新等多重背景细致勾勒社会组织发展面临的复杂机会与约束结构,进而形成更贴近当代中国实际发展图景的解释框架和相应研判。

本文就是在上述问题意识的推动下展开的。我们试图以勾勒近年来中国社会组织成长的多维制度环境及其深层特征为基础分析其发展态势。需要说明的是,社会组织种类繁多、构成复杂,不同类型社会组织因资源汲取路径、组织愿景、专业化程度不同而发展情况各有差异,因而难以一言概之。本研究主要以当前发展迅速的社区社会组织为例开展研究。这一研究设计主要有三个方面的考虑:

一是因为近年来社区社会组织已成为中国社会组织中重要构成部分。党的十八届三中全会强调激发社会组织活力,尤其是将“城乡社区服务类社会组织”作为重点培育和优先发展的四类社会组织之一,《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》更是明确强调“大力培育发展社区社会组织”,鼓励各级政府采用“降低准入门槛”“积极扶持发展”等举措快速培育各类社区社会组织发展。自此,各地政府都开始营造有利于社区社会组织成长的制度环境,社区社会组织已成为当前中国社会力量的重要构成部分。对这一类型社会组织开展系统观察和研究,能更好呈现出社会组织发展的态势、特征与存在的深层问题。尤其需要指出的是:长期以来,国内学术界和政策研究部门都将中国社会组织发展缓慢的原因归咎于支持发展的制度要素不足——考虑到近年来各级政府在社区社会组织发展上所持的普遍支持态度,以这类社会组织为聚焦点的分析还可以帮助我们更好地超越已有研究预设,进一步精准研判中国社会组织政策范式转变后遇到的新问题。

二是由于社区社会组织正处于多重改革主线的汇聚之处。从当前治理转型的核心主线来看,多重改革的最终着力点都会涉及社区社会组织,比如:就坚持和完善共建共治共享的社会治理制度而言,发育社区社会组织显然是推动基层社会共治的重要路径;就提升公共服务质量和水平而言,推动社区社会组织的成长不仅有助于帮助基层政府了解公众需求而且还能提高公共产品精准供给能力;就促进基层政府改革而言,培育社区社会组织有助于更好提升基层政府公共管理与公共服务能力,且在一定程度上可以为基层“减负”提供新路径。正是由于社区社会组织与当前我国治理转型多个进程都紧密相关,因此其也更容易受到多重改革的交互影响,以其为聚焦点的研究易于深刻揭示当前社会组织发展中的重要理论与经验问题。

三是社区社会组织分布广泛且对地方治理创新水平有重要“指示器”功能。与一些有着特定组织目标和运行领域的社会组织不同,比如:一些大型基金会组织、对外交流与文化发展类社会组织更倾向于在北京、上海、广州等特大城市发展,许多行业协会、经济类社团更多在长三角与珠三角地区发展。社区社会组织在我国分布更为广泛:不仅在北京、上海、广州等经济发达地区发展快速,而且在其他地区也获得了相当大的发展空间。从近年来各地涌现出的基层治理经典案例来看,即使在一些经济欠发达地区,地方政府也不乏大力扶持社区社会组织的积极性,且多有“弯道超车”的创新做法。在这个意义上,社区社会组织的发展作为一种普遍现象就可以更好折射出不同地区治理创新的势头、发展理念及遇到的深层问题。研究者可以通过对比不同地区社区社会组织的发展特征,对我国当前基层治理中如基层政府职能转变进程、社区公共性水平、群众自治活力等问题有更为深刻的观察与揭示。

本文的研究资料来自三个方面:一是民政部社会福利与社会进步研究所于2018年在全国开展的社区社会组织专项调查,这项调查覆盖了全国23 个省、4 个直辖市和4 个自治区,发放有效问卷达3131 份。考虑到民政部社会福利与社会进步研究所于2015、2016年在全国也做过相近的调查,这些数据具有一定的连续性,可以动态展现出我国社区社会组织发展的特征。二是民政部社会福利与社会进步研究所组织的社区社会组织深入观察资料。2018年,该研究所组织来自不同高校和研究机构的学者,在全国32 个基层社区开展了深度观察,以呈现出当地社区社会组织发展的趋势、特征。这些资料生动呈现了不同地区基层政府发展社区社会组织的做法、经验及遇到的深层问题,为学术界更清晰了解当代中国社区社会组织发展的全景提供了重要支持。三是研究团队在一些治理转型前沿城市建立的长时段“蹲点”田野观察资料。社区社会组织的发展受到基层政府改革、公众参与意识、社区公共性水平等多维要素的影响,而这些要素又紧密嵌入于基层治理体系之中。因此要深入了解社区社会组织发展中的深层问题,就需要细致观察基层治理体系的动态演化过程,进而更为具体的研判治理体系转型与社区社会组织发展之间的复杂因果机制。过去五年来,研究团队选取了社区社会组织发展较为快速的两个改革前沿街道,建立了深度观察点,在每个观察点上,我们都建立了可以回溯至街道成立之初的档案库,详细记录了街—居治理体系转型与变迁的图景。同时,我们详细记录和分析了在这些街道社区社会组织自成立以来的发展过程、大事记,并针对关键人物开展了细致的访谈。以追踪调查的方式展开研究——这些资料为我们进一步研判社区社会组织发展所需的支持体系提供了更为细致有力的支持。

二、社区社会组织的多维制度环境

关于社区社会组织的定义,存在多种解读方式。从严格的政策术语视角来看,“社区社会组织是由社区居民发起成立,在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。”2017年12月民政部颁布的《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》指出,“社区社会组织是由社区居民发起成立,在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织”。但在我国学术与政策研究中,更多研究倾向于从宽泛的视角来看待社区社会组织,将其视为活跃于城乡社区,承担各类服务、管理与社区营造功能,提升基层群众自治共治能力的一类社会组织。本文主要承袭后一视角来展开分析与讨论,这是因为若我们仅关注由社区居民发起的社区社会组织,就会忽略当前城乡社区中事实上发挥重要作用的“外来”社会组织——通常此类社会组织由专业人士发起,具备更强的资源汲取能力,因而在当前社区建设中普遍发挥着重要作用。另一方面,从宽泛的视角研究活跃于社区“场域”的社会组织,可以更系统深入地研判当前社区治理体系因社会力量成长而发生的深刻变化。

自党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化战略目标以来,社区社会组织就获得了广阔的成长空间。党的十九大、十九届四中、五中全会关于“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”的改革方向更是为社区社会组织发展提供了重要支持。近年来,越来越多的改革从不同维度出发,出于不同治理目标涉及社区社会组织成长,对其发展产生了复杂影响。

(一)党建引领

在基层党建工作领域中,“两新组织党建”原本就涉及在包括社区社会组织在内的“新社会组织”中建立党的组织并开展党的活动。近年来,社区社会组织党建重要性不断凸显,许多地区都在此领域不断开展创新和探索,通过丰富党建工作载体、发挥党员主体作用强化社区社会组织的党建效能。党的十九大强调“要以提升组织力为重点,突出政治功能,把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。2019年5月8日,中共中央办公厅印发了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》,进一步指出基层党建工作要“领导群团组织和社会组织参与基层治理”,这些制度梳理表明,基层党建引领社区社会组织发展的战略目标正紧随治理转型的进程不断拓展与丰富。可以说,党建引领的相关制度设置已成为当前社区社会组织发展面临的最重要制度要素。

在基层社会治理领域,基层党组织在引领社区社会组织发展时着力点与政府部门有所差异。基层党组织在推动社会组织发展时,更看重以此为切入点夯实党的执政基础,更注重教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、凝聚群众、服务群众。就此而言,基层党组织更看重社会组织吸纳社会力量的功能和动员社会的潜力,这与政府职能部门首先关注社会组织提供公共产品的能力与业务能力的制度逻辑有一定差别(黄晓春、嵇欣,2014:98-122)。在基层党建工作的制度框架下,党组织发展社会组织的制度逻辑有以下特征:

注重嵌入治理结构和行为引导。这一点也是党建引领社区社会组织发展独特之处。与党组织相比,政府部门多以签订购买服务协议的方式来引导社会组织发展,但这种引导机制通常是以设置激励与责任的“外部化”方式发挥作用的。政府部门的组织网络和动员能力通常难以嵌入社会组织的内部决策与行动过程。在当代中国渐进式治理转型进程中,社会力量发育始终面临着在秩序与活力之间寻求均衡点的挑战。而党组织的组织网络和动员网络可以有效嵌入社会组织内部,因此通过党建工作机制有效引领社区社会组织的发展就成为基层党组织的重要工作着力点。中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》就明确指出“推动党的建设有关要求写入社会组织章程,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为社会组织负责人,善于使党组织意图成为社会组织参与治理的行动”。这意味着党建引领的工作机制更注重在社区社会组织的内部治理过程中发挥作用。

注重提供网络支持和对接服务。在基层治理场域中,党组织扶持社区社会组织发展的主要方式不是直接提供资金、场地和购买服务合同,而是以“区域化党建”或“城市大党建”的方式引导其进入“共建共治共享”的基层治理网络,从而为社区社会组织与区域内主要政府部门、社会机构与企业建立网络联接提供机会。这种网络支持和对接服务为社区社会组织在更为广阔的领域和空间搜寻资源、获得服务项目提供了重要支持,因此成为社区社会组织发展的重要保障。在许多治理转型前沿地区,城市基层党组织通过在街镇层次设立党群服务中心、社会组织联合会相关信息可见唐玮婕:《社会组织联合会有啥作用?浦东36 个街镇年内要全覆盖》,《文汇报》2018年10月18日民生版,http://www.whb.cn/zhuzhan/ms/20181018/218658.html,2020年8月6日。等党建联建机构,搭建了社区社会组织融入社区、深耕社区的支持保障网络。从这个意义来看,党建引领对于推动社区社会组织快速发展具有极为重要的支持性作用。民政部社会福利与社会进步研究所开展的社区治理跟踪调查进一步印证了这一点,2018年调查数据表明:已建党组织的社区社会组织,其负责人经常参与社区内公共议事活动的比例高达73.78%,比未建立党组织的社会组织经常参与社区内公共议事活动的比例高了近20%。这表明,社会组织党建工作对于推进社会组织融入社区公共治理网络具有重要作用。

注重价值引导和公共性营造。对于基层党组织来说,引领社区社会组织发展的重要目标是构建社区公共性空间,推动公众和社会力量参与基层自治,从而推动建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在这个意义上,基层党组织更注重推动社会组织开展具有广泛动员作用和象征意义的社会性活动。在经验观察层次,我们会发现近年来许多地区的党群组织都直接孵化了一些旨在开展社会宣传、教育的社区社会组织,这些社会组织为基层党建工作提供了重要组织支持。

总体来看,基层党组织开展的各类引领工作已成为当前社区社会组织制度环境的重要构成。当然,这一制度要素对不同发展阶段和不同规模的社区社会组织影响力不尽相同——相对而言,党建引领对于规模较大、党员数量较多且已建立党组织的社区社会组织影响更大,但对处于发展早期且组织化水平较低的社区社会组织影响则相对较小。不过,随着近年来城市基层党建力量不断强化和党建工作机制不断创新,这种情况正在逐渐改变。

(二)基层政府治理模式创新

城乡基层政府改革是当前我国社会治理创新的重要内容。为了更好履行公共服务、公共管理和公共安全职能,更好满足人民群众对美好生活的期待,近年来各地基层政府都开始在组织架构、运行机制层次开展深入改革——而发展社区社会组织则成为普遍的创新战术之一。理论界和政策研究部门普遍认为:社区社会组织更贴近公众,更了解居民实际需求,因此其在开展公共服务时更具组织优势;相比于政府部门,社区社会组织更有可能提供弹性服务,且服务效率更高。因此,基层政府普遍通过购买社会组织服务、孵化专业社会组织的方式提升基层治理水平。总体来看,基层政府治理创新的改革努力在三个维度上对社区社会组织发展产生了重要制度性影响。

一是在优化公共服务过程中为社区社会组织成长提供机会与资源。随着社会结构的分化,公众需求的差异化水平不断提高。在此背景下,基层政府要更好满足居民对美好生活的向往就需要不断创新公共服务的供给模式。由于社区社会组织相比政府更易于掌握居民需求信息且其社会化运行方式更便于提供弹性化公共产品(张文礼,2013:7-11),因此近年来各级政府都极为重视以购买服务的方式支持社区社会组织开展社区公益服务。2015年以来,上海、北京、广州等治理转型前沿城市都颁布了政府购买服务的细则,虽然不同地区的制度有所差异,但总体上都鼓励基层政府以购买服务方式资助社会组织提供社区公益服务。2020年2月,财政部正式发布了《政府购买服务管理办法》,其中第15 条明确指出“政府购买服务应当突出公共性和公益性,重点考虑、优先安排与改善民生密切相关,有利于转变政府职能、提高财政资金绩效的项目”。由于社区社会组织承接的服务项目通常都与改善民生密切相关,因此这一制度为社区社会组织承接政府项目、提升社区公共服务水平提供了坚实基础。

二是以创新治理模式为目标引导社区社会组织进入公共治理领域。社区社会组织在承担管理功能时代表第三方立场,其倡导和意见更易于被公众接受。此外,在社区内具有影响力的社会组织还能通过广泛动员居民和志愿者来提升管理效能,因此基层政府在创新治理模式时常会借助社区社会组织的力量。民政部社会福利与社会进步研究所于2018年组织的大型调查表明,近七成的社区社会组织承担过社区管理功能,参与最多的管理领域是“组织居民自我管理”(选择率为50.46%)、“协助政府部门维持社区秩序”(选择率为48.29%)、“处理邻里矛盾”(选择率为45.96%)。该题为多项选择题,因此选择率汇总超过100%。调查数据也显示,成立时具有一定政府支持背景的社区社会组织承担管理功能的比重高于纯专业背景和草根背景社区社会组织。可以说,随着创新社会治理的改革进程不断深化,基层政府支持社区社会组织进入公共管理领域的改革力度也在不断提升。在许多地区,通过引入社会力量提升治理效能已成为“治理竞赛”的重要标志。相应研究参见:何艳玲、李妮:《为创新而竞争:一种新的地方政府竞争机制》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1 期。

三是以化解政府改革中的瓶颈为着力点发展社区社会组织。相比于前述制度性影响,这一机制发挥作用的过程显得更为隐蔽,但其却是近年来影响社区社会组织发展的一种重要力量。总体来看,这一机制主要在治理转型前沿地区的城市基层治理场域中发挥作用。在这些地区,城市基层街镇政府近年来面临着多方面的改革挑战:一方面,基层政府承担的公共服务、公共管理、公共安全职能越来越重;另一方面,在政府规范化建设的约束下,其编制、财力支配自由裁量权及雇佣编外人员的权力都不断紧缩。于是基层政府为了应对管理力量不足和治理任务日趋艰巨之间的矛盾与张力,往往会通过发展社区社会组织的方式来解决行政体系改革面临的弹性和灵活性不足问题。在这种情景下,基层政府会发展出一些社会组织,但实际上保持着对这些组织的控制和引导,使后者主要围绕承担政府事务而运行。在基层政府这一运作机制下生成的社会组织,具有一定的“行政化”特征,但在创新社会治理的时代背景下,其又常采用社会化方式与机制运行,因而组织属性和发展特征显得更为复杂。相应研究参见:黄晓春、周黎安:《政府治理机制转型与社会组织发展》,《中国社会科学》2017年第11 期。

在基层政府改革创新的时代进程中,上述三种制度逻辑相互缠绕并共同作用于社区社会组织发展。这种多维的制度效应既为社区社会组织的快速成长提供了重要的支持和保障,又对其自主性水平、专业化能力、公共性特质、资源汲取状况产生了复杂而多向度的影响。这种影响远比传统的“国家与社会”视角所勾勒的二元互动式情景更为复杂。

(三)激发基层群众自治的内生活力

党的十八届三中全会以来,国家日益重视改进社会治理方式,强调“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。十九届四中全会进一步指出要“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。国家最近颁布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》更是强调“健全基层群众自治制度”。在这些宏观政策的推动和指引下,各地区都日益重视激发基层群众自治活力,更好推动居民开展自我管理、自我教育、自我服务。由于社区社会组织可以更好组织居民、发起基层群众自治项目并支持居/村委会的工作,因此各地在基层改革实践中普遍重视通过培育社区社会组织来提升基层群众自治水平。

在这一改革进程中,基层治理体系发展社区社会组织有不同于前两个维度的制度逻辑,其侧重点在于:

重视社区社会组织的“社会性”。如果发展出的社区社会组织缺乏广泛的公众支持度、社会基础和社会信任度,那么它们在营造基层群众自治的良好氛围时将难以发挥重要作用。出于更好凝聚居民、开展动员的发展目标,基层治理部门也高度重视社区社会组织联结基层社会的能力。在这一发展思路下,分管居民自治和党建引领自治的职能部门通常会鼓励社区社会组织更多扎根居民日常生活领域,更好吸纳居民群众“代言人”并开展更多的社区动员。2018年民政部社会福利与社会进步研究所调查数据显示,高达85.26%的社区社会组织在开展各类社会动员时曾得到过基层政府与职能部门的支持,87.96%的社区社会组织与居/村委会关系密切,成为后者开展自治的重要工作助手。这表明,在推动自治工作这一维度,基层治理体系高度重视社区社会组织的社会性水平。

推动社区社会组织在多元治理网络中占据制度性位置。基层群众自治的有效开展依赖于多主体参与的新型治理结构。近年来,为不断提升基层群众自治活力,基层治理部门开始努力推动社区社会组织进入各类多元共治平台。2018年民政部社会福利与社会进步研究所调查发现,社区社会组织负责人或骨干成员担任居委会主任或社区党支部书记的比例占31.24%;担任党代表的比例为12.06%,担任人大代表和政协委员的比例分别为10.59%和3.07%;另外,社区社会组织成员担任街镇层面组建的共治议事机构、党建联建机构成员和街镇组建的顾问委员会成员比例分别为9.11%和6.68%。这表明,在这一制度逻辑的推动下,社区社会组织已逐步嵌入社区多元治理网络之中,这也是有力推动当前基层自治的重要制度举措之一。

鼓励社区社会组织积极参与公共议事活动。这也是提升基层群众自治水平,构建共建、共治、共享基层治理新格局的重要举措。近年来,各地基层政府不仅加大了在村/居层次搭建多元议事机制的力度,更开始在事关公共资源配置的街镇层次搭建公共议事平台,基层治理部门通过推动社区社会组织参与这些公共议事活动有效激发了自下而上公众参与的活力。此外,社区社会组织在参与此类活动时,也得以更了解本区域的情况,一些社会组织甚至会以此为切入点更好打造自己品牌活动以贴近公众需求。我们在实地研究中发现,许多发起于居民区的社区社会组织在扩大活动范围和不断成长的过程中,都把参与街镇层次的公共议事活动作为重要发展契机。这些组织藉此在更大范围内了解公众需求并进一步打造自己的标志性活动品牌。

总体来看,从激发基层群众自治活力的制度维度着眼,基层治理部门会更重视培育社区社会组织的社会属性,同时也会强化其识别社会问题、代表社区多方利益的能力。需要指出的是,近年来随着社会创新和社区营造理念的不断兴起,这一制度维度发挥作用的空间和范畴不断得到拓展。除政府职能部门外,一些大型企业和基金会也在这一制度维度发挥了重要作用,如汇丰银行近年来发起的“汇丰社区伙伴计划”就从社区营造的维度推动社区社会组织能力建设。

(四)多线程改革下的社区社会组织

以上讨论超越了传统“治理转型”的模糊概念,在更为具体的层面讨论了基层治理场域中不同维度改革对社区社会组织发展的影响与制度着力点。这种多维制度视角构建了一幅社区社会组织发展的复杂图景,呈现出不同改革努力在同一时空情境中对社区社会组织产生的影响机制。当我们把研究聚焦点投射于这个层次的分析时,就会发现已有的“国家与社会”二元互动视角和抽象宽泛的制度分析框架在很大程度上遮蔽了现实生活中社区社会组织发展环境的多样性和松散整合特征。

这种多维制度影响通常是由不同治理部门共同实施的,这些部门既包括基层政府的党群部门,也包括其他各类承担具体治理任务的职能部门,有时来自更高层级的政府职能部门也会因“购买服务”而介入到社区社会组织发展中来。多方制度生产主体的介入使得社区社会组织发展面临着动态演变的条件与约束结构,由此引导其发展出不同的组织成长策略——这是理解转型中社区社会组织复杂组织属性的重要理论切入点。

多线程改革既有共同的关注点——推动社区社会组织发展,但也有不同的考虑。在这种多维制度环境下,社区社会组织的多样性得以形成,这也意味着研究者单纯从某个视角出发来理解社区社会组织的组织特性都可能有失偏颇。另一方面,不同进程改革间虽从宏观上看紧密匹配,如从一般化理论层次来看,提高社区社会组织公共服务、公共管理能力的改革方向与提升社区社会组织社会性的内在要求是完全一致的。但在实际操作中却可能产生更为复杂微妙的后果。比如:考虑到在许多地区,基层公共服务供给的决策主要是体制内自上而下实现的,且相应考核也更依赖自上而下的评估,在此条件下承接服务项目的社区社会组织必然会更多关注“发包”部门的态度和偏好,当其基于资源汲取的需要不断强化这一组织发展战术时,其与基层社会之间的关系纽带也许就会有所弱化,这实际上会影响其他职能部门试图强化社区社会组织“社会性”的改革进程。再比如:在多部门共同投入资源但不同部门着力点不同的制度环境下,快速发展的社区社会组织通常都会形成灵活的发展策略,努力与多部门保持着良好关系,并经常性切换工作领域,这种经营化的组织战术会提升组织的“事本主义”灵活性,但其基于恒定目标而形成专业化能力的组织发展战略则可能会遭遇深层挑战,这回过头来又会影响购买服务政府部门试图培育专业化社会组织的改革努力(黄晓春,2017:101-124)。

就此而言,理解基层治理场域中多维制度的复杂效应,对于更为全面深刻认识当代中国社区社会组织的发展特征具有重要理论与现实意义。这一研究进路也代表了中观制度分析在社会组织研究领域的新发展方向。

三、当前社区社会组织的深层发展特征

通过对社区社会组织制度环境的进一步“深描”,本文得以在一些更为具体的层次讨论当前社区社会组织的深层发展特点。正是由于制度环境内部的“松散整合”特性,致使我们很难使用宽泛的术语来“标签化”概括其特点。以下将从几个方面展开讨论:

(一)规模日趋壮大,体制内资源是组织发展的主要依赖

在治理转型多重改革合力的作用下,各级政府和职能部门都加大了对社区社会组织的扶持力度,包括在登记与备案方面提供便利与支持、以购买服务为载体给予资金支持等。在此背景下,我国社区社会组织发展迅速,规模日趋壮大。不仅北京、上海、广州等经济发达地区形成了社区社会组织发展的高峰,且许多欠发达地区也培育孵化了大量活跃于基层社区的社会组织。民政部2018年社区社会组织调查问卷涉及社会组织的成立年份,从3131 个受访组织的回答情况来看,社区社会组织的成立年份自1998年开始有较为明显的增长,到2008年开始迅速增长,2013年以后增长幅度进一步加大。这几个时间节点的出现,实际上与宏观政策的调整周期高度匹配。1998年国务院发布《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》为社会组织的发展创造了条件,但双重管理原则下社会组织登记门槛较高,因此这一时期的社区社会组织数量增幅有限。2007年十七大召开,报告中首次提到“社会管理体制”,要求重视社会组织建设和管理,2008年社区社会组织成立数量出现第一个高峰值。2013年召开的党的十八届三中全会围绕“创新社会治理体制”新命题对社会组织改革发展进行专门部署,首次提出要激发社会组织活力,自此以后,中国社区社会组织的数量呈现出快速增长趋势。

另一方面,快速发展中的社区社会组织高度依赖体制内资源的支持,在资源汲取结构上具有显著的单一性特征。2018年调查数据显示,政府补贴、政府购买服务、政府奖励及居/村委会投入分别占了受访社区社会组织35.87%、20.15%、12.53%和19.78%,这四种主要收入来源都与政府投入有关,由此我们可以推测出体制内资源是当前各类社区社会组织发展最重要的依托。此外,从社区社会组织成立背景也可以清晰印证这一点,我们详细分析了2018年数据中“社会组织成立背景”一项,发现近8成(79%)社区社会组织成立时有政府背景。这进一步表明当前中国社区社会组织的快速成长与各级政府的支持密不可分。但资源来源单一的问题也可能会影响社区社会组织的自主性水平。从发达国家普遍的发展趋势来看,虽然政府的各种投入也是社会组织主要资源来源,但除此之外基金会投入、公众捐款、企业赞助以及相应收费服务的比重也不小,正是这种来源多向的资源结构为社会组织成长提供了更稳定的支撑和发展预期。就此而言,当前我国社区社会组织的高质量发展不仅涉及政策扶持问题,在深层次上还与多元投入的社会环境紧密相关。当前上海、深圳、北京等地区正在大力发展社区基金会,并在更深入层次探索社区社会组织发展的多元投入模式,可以想见,随着这些改革进程不断推进,社区社会组织的发展环境还将进一步优化。

(二)功能涵盖社区治理主要领域,但专业化水平有限

2018年调查数据显示:大部分社会组织都开展了社区服务(83.17%),并且覆盖面较广,基本覆盖了多数社区需求领域。其中,高达67.24%的社会组织在文体活动领域开展过社区服务;其次是一些城乡社区需求较广的领域,包括老年人服务(64.29%)、便民服务(50.04%)、社区/村环保(45.93%)、儿童与青少年服务(42.59%)、妇女关爱(42.51%)、社区/村教育(38.63%)、帮困与就业援助(36.83%);但是在专业化水平更高的领域,社区社会组织介入的水平则相对低一些,例如其在医疗卫生服务(28.53%)、社区戒毒(14.75%)、司法矫正(13.63%)等方面发挥作用的比重显著比前两大领域要低。此外,调查数据还发现,当前社区社会组织在社会管理和秩序维护等传统行政化运行水平较高的领域也发挥了重要作用——近七成社区社会组织承担过社区管理功能,涉及组织居民自我管理、参与处理邻里矛盾、协助政府部门维持社区秩序、帮助政府部门处理信访纠纷、参与解决物业纠纷等领域。

不过,从专业化能力来看,当前社区社会组织仍有较大提升空间。2018年调查数据从三个维度呈现出了这一发展特征:首先,超过半数社区社会组织未配备专职工作人员。一般来说,组织是否配备专职工作人员与组织的稳定性水平以及常态化运行能力有关。组织中专职工作人员越多,说明组织越稳定,组织常态化运行能力也越强。此外,这也与组织的动员能力相关,当一个组织的专职人员充足时,成员间的联系也会更紧密,由此形成一个稳定的关系网络,组织的动员能力自然会得到提升。据调查,在接受访问的社会组织中,配备了专职工作人员的社会组织仅占47.81%。这在一个侧面表明社区社会组织的专业化基础仍有待提升。

其次,配备专业社工的社区社会组织数量有限。组织是否配备专业社工与组织专业化的社会工作方法和服务能力有关,而专业化的工作和服务有助于推动社会治理。2018年调查数据显示,仅有26.81%的社区社会组织配备了专业社工,这进一步说明社区社会组织的专业化服务和工作水平相对薄弱。

第三,多数社区社会组织未配备专业人士。组织是否配备与活动领域密切相关的专业人士,如是否配备律师、会计师等涉及组织运营的专业人士——这些都是影响组织有效应对复杂情况的重要因素。另一方面,专业人士的配置情况也是组织活动水平的一个客观“指示器”,只有当一个组织的规模足够大,处理的工作日渐复杂时,组织才会需要例如律师和会计师等类似的专业人士。据2018年调查显示,未配备专业人士的社区社会组织比例接近80%,这从一定程度上制约了社区社会组织进一步在治理创新中发挥作用。

总体来看,专业能力不足已成为当前制约社区社会组织高质量发展的重要因素。2018年调查问卷追问了受访社区社会“在承接服务时遇到的瓶颈是什么”这一问题,认为“专业水平不够(50.5%)”的回答者比例甚重。之所以会出现专业化能力不足的现象,一方面归因于当前社区社会组织仍处于发展起步期且资源汲取能力有限,另一方面的深层原因则与治理转型期多重制度变迁之间的交互效应有关。

如前所述,在多线程改革的推动下,不同治理部门基于不同的治理目标都在推动社区社会组织发展,但不同部门之间的扶持政策、资源保障举措间缺乏联动与系统整合。这客观上导致了资源投入的“碎片化”效应,更重要的是这会对社区社会组织形成稳定的发展预期造成不利影响,而若缺乏稳定的预期,社区社会组织就难以在某个既定专业方向上长期投入资源与积累组织经验,这无疑会影响社区社会组织的专业化发展态势(黄晓春,2015:146-164)。以当前社区社会组织发展领域最重要的制度设置——政府购买服务制度为例:购买社区社会组织服务的部门通常来自街镇基层政府的各个业务部门,这些部门在编制购买服务预算时大多仅从本部门当年治理任务出发。其结果是:从整体上来看,街镇政府购买服务的长期战略模糊不清,且每项购买服务安排的可持续性和稳定性都不足,经验研究发现,许多购买服务合同都是一年一议,且常因基层政府治理重心转移、领导更替而变化,总体缺乏稳定性和持续性。试想在这种购买合同可能随时变化的情况下,若承接服务的社会组织在服务领域又怎可能长线投入?田野观察发现:多数社区社会组织存在着围绕购买服务协议“灵机应变”的发展策略。长此以往,这些受购买服务事项“驱动”的社会组织也就难以专业化了。这导致社区社会组织很难在某一方面持续发展组织能力——相反,许多社区社会组织会根据购买服务的安排灵活调整自身活动领域,其结果是虽然这些组织获得的资源越来越多,但其专业化程度却难以同步发展。就此而言,未来要有效提升社区社会组织的专业化水平,显然仅靠加大投入的政策设置是不够的,还需要对当前多线程改革下政府部门扶持社区社会组织发展的投入模式进行更多的优化改革(李友梅,2016)。

(三)有效嵌入社区多元治理网络,但公共性水平仍有待提升

作为“社会协同、公众参与”的重要制度实践载体,社区社会组织要有效发挥治理效能就必须紧密嵌入于多元治理的基层治理网络中,成为表达多样化社会观点、应对公共治理问题的重要主角。总体来看,经过多年的发展和基层实践中多部门的支持,社区社会组织在嵌入基层多元治理网络方面已经取得了较大进展。2018年民政部社会福利与社会进步研究所组织专家在全国多个城市展开的深度田野观察资料都发现,社区社会组织不仅在居民区治理网络中开始占据重要制度性位置,成为居委会开展各类治理工作的重要合作伙伴,2018年调查数据表明:87.96%的社区社会组织与居/村委会关系密切,82.68%的居/村委会在动员居民时不同程度会借力各类社区社会组织。而且开始在街镇基层党组织和政府搭建的公共治理网络中发挥重要作用,在化解基层的一些治理难题中开始崭露头角。

但许多深入的田野观察也发现社区社会组织在快速发展的同时,其公共性水平并未同步提升。相关讨论见:李友梅、肖瑛、黄晓春:《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》,《中国社会科学》2012年第4 期;徐盈艳、黎熙元:《浮动控制与分层嵌入——服务外包下的政社关系调整机制分析》,《社会学研究》2018年第2 期;蔡禾、黄晓星:《城市社区二重性及其治理》,《山东社会科学》2020年第4 期。在很多时候,社区社会组织更多是作为基层治理部门购买服务的任务承担者角色出现在基层治理舞台上,其代表公众意见、反映社区多方诉求、表达居民利益的角色有时会让位于治理任务执行者的角色(黄晓星、杨杰,2015:99-119)。这些深层问题的出现,不能简单地归因于基层政府的任务导向控制机制,因为很多职能部门在委托社区社会组织承担治理任务时,也很看重其社会代表性和社会性。本文认为,社区社会组织公共性水平不足的现象背后折射出当前多线程治理改革同步推进时存在的一些深层问题,尤其是多领域改革间的衔接问题。

这里仍以社区社会组织获取资源的主要方式——政府购买服务制度为例展开讨论。这项制度的初衷是提高政府部门公共服务的水平,在一个理想的情境下,这项制度需要在三个领域的改革之间建立起高效的动态链接机制:一是要通过自下而上的自治、共治机制来提取公众意见,在广泛讨论并与职能部门协商的基础上形成服务项目清单;二是有关职能部门在吸纳公众意见的基础上选择具有相应能力的社区社会组织作为服务承担者,并与之签订协议,建立政府购买服务合作关系;三是基于广泛的社会评估和公众意见,购买服务部门对社区社会组织承接服务效能进行评估,鼓励先进做法并对不足之处提出改进建议等。在这种理想模式下,政府购买服务制度可以将部门购买行为与社区公共性的营造紧密联系起来。但现实的制度实践中,由于部门之间通常缺乏紧密联系,于是购买服务决策时常是基于部门主义的考虑而设置的,实际上缺乏与基层群众自治、共治体系的关联;而服务评估也由具体委托部门来完成,公众缺乏参与性。在这种背景下,承担服务项目的社区社会组织实际上最重要的考虑是与委托部门之间建立密切合作关系,至于其与社会公共领域之间的关联度则被放在次要的考虑位置。就此而言,多线程治理转型进程之间的松散关联现状,对于影响社区社会组织的公共性水平就产生了重要影响(黄晓春,2017:61-66)。

(四)党建引领重要作用突显,但有效覆盖仍需提高

随着社区社会组织的快速发展,如何有效兼顾其发展中的秩序与活力问题就变得越来越重要。近年来,党建引领成为保障社区社会组织发展方向的重要制度举措。从2018年调查数据来看,党建引领的重要作用不断突显,主要表现在两个方面:一是党建对于提升社区社会组织的透明化运作具有重要意义。调查发现社区社会组织党建水平与其透明化水平间存在显著正相关,如:建立党组织的社区社会组织公开其财务情况的比重比未建立党组织的社会组织高15.1%;建立党组织的社区社会组织其重大决策大多经过民主讨论的比例比未建立党组织的社会组织高12%。这表明,党建的制度安排有助于提升社区社会组织内部的民主讨论氛围,进而使其透明度进一步提升。二是党建对于拓展社区社会组织的合作治理网络具有重要作用。近年来推进的城市大党建有助于将政府、社会组织、驻区单位以及各类专业组织整合进治理网络,并促成合作治理。调查显示:在已建立党组织的社区社会组织中,有77.78%的社会组织是通过合作完成项目,这些社会组织通过党建网络更好地实现了社区服务与治理任务;而在未建党组织的社区社会组织中,通过合作完成项目的比例则为56.25%。这表明党建对于社会组织更好融入多元化的社区合作治理网络具有重要意义。

经过近年来的大力推进,社会组织党建已基本实现全部有形覆盖,但有效覆盖仍需提高。这里所说的有效覆盖比通常所说的“组织覆盖”和“工作覆盖”要求更高,是指不仅要在社会组织内实现党组织覆盖和党的工作覆盖,而且要形成党建工作深度融入社会组织日常运行活动的工作机制,如党建引领提升社会组织民主决策水平,党建活动引导社区社会组织参与社区协商、融入社区治理、参与城乡社区共驻共建,实现社会组织与社区资源、公众需求的有效对接。而进一步提升社会组织党建工作有效覆盖需要更为系统的制度支持,比如:完善党建引领基层社会治理创新的体制机制,实现党建工作机制与政府购买服务的制度系统对接、党建工作机制与公共资源配置机制深度融合等,把党建工作融入社会组织发展的全局性制度安排中去。

(五)对未来发展空间有较大预期,但发展思路仍待进一步明晰

党的十八大以来,国家推进了一系列有利于社区社会组织发展的制度举措。在这一总体政策环境下,社区社会组织普遍对未来发展空间有较大预期。2018年调查数据从多个维度呈现出了这一态势:89.3%的社区社会组织对成长环境的未来预期持积极态度,认为成长环境会变得更好;72.78%的社区社会组织愿意进一步招收全职人员,通常来说,愿意招收全职人员这一指标是社会组织对未来发展预期的重要指示器。由于全职人员需要组织投入较大资源,因此若非组织对未来发展空间有较为积极的研判,通常不会扩大全职人员的规模。而愿意扩大成员规模的比例更是高达86.59%。此外,还有84.64%的社区社会组织愿意承接更多的政府服务项目,这也从一个侧面反映出社区社会组织愿意更多参与治理的愿望。

良好的发展预期必须建立在清晰的组织发展战略基础之上。唯有如此,社区社会组织的高质量发展才有可靠保障。但调查数据从另一个维度折射出当前许多社区社会组织仍缺乏清晰的发展思路。在问及组织服务所涉及的具体领域时,39.98%的社区社会组织回答在2—4个领域展开服务;高达46.62%的社区社会组织在5 个及以上的领域提供服务。这一数据与研究团队在治理转型前沿某城市的一项长期跟踪研究数据相一致,都呈现了当前快速发展的社区社会组织为获取资源而频繁切换服务领域的现象(黄晓春,2015:146-164)。考虑到有些领域间的专业要求差距较大,大多数有着明确组织目标和愿景的组织都不太可能频繁切换服务领域。这种现状实际上说明,有相当一部分社区社会组织存在着“项目导向”的工具主义发展思路,即主要根据发包部门的指挥棒运转,自身在长期发展战略上缺乏清晰的布局与思考。如果这种现象不改变,那么即使有关部门不断投入资源,社区社会组织的专业化水平和纵深化发展的组织能力都难以有效提升。

这种现象实际上也与当前多线程治理转型背景下社区社会组织发展的整体顶层设计不足有关。由于不同线程改革的着力点不同,因此具有长期考虑、整体规划而又透明清晰的社区社会组织扶持制度就始终缺位。在此背景下,社区社会组织就很难依据明确的政策信号形成清晰、可持续的组织发展战术。一个典型的例子是,即使在当前购买社会组织服务最前沿的城市,统一归集不同部门购买服务项目并统一运行的招投标平台虽呼声很高但实际上一直难以建成,在此背景下,社区社会组织形成以项目为导向的经营化发展特征也就不难理解了。

总体来看,本文所发现和揭示的社区社会组织发展特征都与当前治理转型期多线程改革之间的互动方式有着密切的关系。由于制度环境一方面鼓励社区社会组织发展,另一方面其内核又存在着一定的模糊性和松散关联特质,因而当前中国的社区社会组织在快速发展中也面临着诸多深层挑战。要化解这些挑战,显然不能再回到“就事论事”的线性思维来思考问题,而是要从中观维度着眼,更多考虑多线程治理转型之间的系统整合问题——这也将对学术界和公共政策研究部门提出更高的研究要求。

四、结语:超越技术治理

本文理论框架倾向于认为:社区社会组织发挥理想的治理和服务功能需嵌入一种整体性的治理框架,得到诸如基层党建、基层群众自治、公共资源配置、政府运行机制优化等多领域改革的配套和支持。而近年来从一些地方的改革实践来看,基层政府和职能部门更多的是在技术治理的范畴来推动社区社会组织发展,这取代了整体性的改革逻辑。这种技术治理的社会组织发展机制具有三方面鲜明特征:一是把体制和结构层次的问题化约为行政技术问题,如把关乎社区多元需求和利益表达的体制性问题化约为“事本主义”“一事一议”的购买服务项目,项目推进过程中也缺乏和社区现有多元治理结构、基层群众自治机制间的对接与整合。二是以松散关联的方式推动相应社区社会组织扶持制度。比如,基层治理部门理论上都知道建立统一招投标平台的重要性,但实践中却回避这一可能牵动整体改革和公共投入模式转变的“存量问题”,更多地采用一事一议等更易操作的方法。三是仅从当前行政工作遇到的问题出发来设置项目,缺乏对长期性问题的持久关注。这就容易引发社区社会组织因面临不确定的资源供给格局而工具主义发展的现象(黄晓春,2017:101-124)。

这种技术治理的制度逻辑导致了基层实践部门脱离当前中国社会治理转型总体格局而技术主义发展社区社会组织的现状。其后果是社区社会组织发展和治理转型其他领域间难以形成相互促进的有机联系。这也意味着研究者对中国社区社会组织健康发展条件的认识必然会涉及技术治理及其超越的问题。

结语部分试图进一步讨论社区社会组织领域技术治理思维的深层肇因。渠敬东等最早指出了当代中国治理转型中技术治理逻辑的日趋浮现(渠敬东、周飞舟、应星,2009:104-127),但并未对技术治理逻辑强化的深层机制进行分析。本文认为当前社区社会组织发展领域技术治理逻辑背后隐含着三方面的深层动因。

首先,社区社会组织发展的政策领域存在着复杂的“控制权”配置现象,这导致系统规划和顶层设计难题重重。在多重转型的制度背景下,越来越多的政府部门都开始介入社区社会组织发展的历史进程。不同政府业务部门之间关注的治理问题也不尽相同,这意味着在多部门共同介入的背景下,社区社会组织发展领域的政策设置“控制权”(周雪光、练宏,2012:69-92)分布趋于“碎片化”态势,松散关联的政策执行模式也就不难理解了。由于更为系统的制度设置缺位,社区社会组织以技术主义的发展策略来回应制度环境也就成为其深层发展瓶颈的重要肇因。

其次,社区社会组织发展领域深层次改革的激励与风险配置模式导致了实践中普遍盛行的技术主义发展思路。诸如推动社区社会组织深度参与公共资源配置、构建高度协同的公共服务外包体系等制度要素改革,客观上需要地方政府和职能部门投入较大的改革成本甚至承担一定的治理风险,但这些领域的产出又较为隐蔽。这意味着面对社区社会组织发展领域的深层次“存量改革”,基层政府和职能部门常常面临激励不足的问题,在此情境下,其更倾向于绕开“存量”,以技术主义的项目化方式扶持社区社会组织发展。这种做法进一步导致了社区社会组织领域制度碎片化发展格局。

最后,渐进式治理转型进程中行政部门“对下负责”压力不足导致了行政技术性目标时常主导社区社会组织发展逻辑。当前宏观政策要求行政部门强化“对下负责”的意识,但在诸如部门预算设定、公共资源配置等关键环节,“对下负责”的制度安排并未形成刚性约束(周志忍,2008:111-116)。这导致了政府部门在发展社区社会组织时,更多以部门逻辑来取代公众偏好和社会诉求,由此进一步强化了社区社会组织领域技术治理的运行机制。

这三个方面的因素相互交织、彼此强化,导致当前我国社区社会组织发展的制度环境长期被锁定在技术治理层次。因此,未来中国社区社会组织领域的改革必然要超越技术治理的惯性,尤其要形成针对性的政策思路,如:形成立足长远的总体性社区社会组织发展战略,为地方政府和职能部门提供清晰的改革预期;加大公共资源配置的社会多元参与水平,尤其是大力推动更具公共性的部门预算和公共财政制度改革,使行政部门的服务外包更贴近社会诉求;强化社区社会组织制度领域的横向协调与整合水平。这些政策思路也许将是未来中国社区社会组织深化发展的重要改革切入口。

从操作性维度来看,要有效推进上述改革,一个比较可行的战略举措是进一步强化党建引领下的系统治理创新。我国近年来的治理实践表明,党建引领可以在三个层次有效改善基层治理中多线程改革松散整合特征:首先,党建引领具有跨部门整合政策网络的功能(王浦劬、汤彬,2019:4-24),这可以为基层治理场域中长期、稳定的社区社会组织资源投入模式成型提供重要支持。其次,党建引领可以更好地将职能部门与社区公共性领域联接于一体,为公共意见、公共讨论、公共评估更好作用于职能部门提供支撑——这种情况下,不同职能部门扶持社区社会组织时的“部门主义”制度逻辑就会受到更大的限制。第三,党建引领可以为社区社会组织发展构建一种良好的组织生态环境,促使社区社会组织之间、其与驻区单位之间形成良性合作网络。在上述创新制度格局下,党建治理机制可以更好地以“润物细无声”的方式推动当代中国社区社会组织健康发展,最终为共建共治共享社会治理新格局成型提供重要保障。这也是当代中国治理创新的重要制度特征。

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Community Social Organizations in the Convergence of Multiple Transformations

WANG Jiexiu HUANG Xiaochun

Abstract:Since the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China,the institutional environment has been largely optimized for the development of community social organizations in China.Amid the improvement and transformation of social governance,community social organizations have been facing challenges brought by the multi-dimensional institutional network.Based on the deep understanding of the characteristics in the development of community social organizations,we need to surpass the traditional governance logic and form an integrated frame of policies and initiatives.It is particularly important to strengthen the systematic innovation under the guidance of the CPC leadership,promote the development of community social organizations with a more scientific and effective way,so as to build a social governance pattern of co-construction,governance and sharing.

Keywords:Community social organizations,Institutional environment.Multiple transformations

王杰秀:民政部政策研究中心主任;黄晓春:上海大学社会学院副院长、教授。


 
 
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