2018年12月召开的中央经济工作会议对2019年的经济工作作出部署，并明确了相关政策要求，指出要全面正确把握宏观政策、结构性政策、社会政策取向等，确保经济运行在合理区间。其中，社会政策要强化兜底保障功能，实施就业优先政策，确保群众基本生活底线，寓管理于服务之中。如何全面理解社会政策兜底保障功能？如何更好保障改善民生？本文简要阐述三点学习体会。

一、社会政策兜底保障的内涵

早期的社会政策主要是指运用立法和行政手段调节收入分配不均问题。随着实践的发展，社会政策内涵不断丰富，与民生的更多方面直接相关，主要是指通过立法、行政干预和动员社会力量以保障和改善民生、增进社会福利的一系列政策安排。社会政策要“兜底”，究竟兜什么“底”？我想可以通过四个基本视角来看。

第一是“人群”视角。社会是分人群的，人群是有差别的，这是显而易见的现象。社会政策要兜底，首先要兜的是困境人群的底，就是要帮助那些由于生理、心理和社会等方面原因，参与社会竞争能力弱小甚至没有能力，由此陷于生活困境的人。在社会经济发展的不同阶段，困境人群的组成也有不同。但是，大体上，老弱病残幼以及遭遇天灾人祸的人，陷于困境的可能性更大。当前社会政策需要瞄准兜底的困境人群应该包括城市生活困难群众、农村绝对贫困人口、城乡高龄空巢老人、农村留守儿童、城乡身心残障人士、受灾群众，等等。社会政策能够给予这些特殊人群有效保障就是发挥其兜底功能。

第二是“服务”视角。社会政策可以看作是为保障和改善民生而提供一系列服务的制度设计，包括提供物质生活服务、照护服务、教育服务、就业服务、医疗服务、养老服务、住房服务、心理服务等等。党的十九大报告指出，当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。有要求，就要有服务、有发展。社会政策在满足这些要求方面既要高处着眼，更要坚守底线，要特别着力于提供基本公共服务，促进基本公共服务均等化。比如说基本生活保障、就业权利保障、食品药品安全、义务教育、基本医疗、基本养老等等，我们国家已经制定了这些方面的公共服务清单，社会政策要兜底就是要兜住这些基本服务，而不能只是保障基本的物质生活。

第三是“权利”视角。社会政策发展经历了从慈善施舍到权利保障的过程，当代社会政策设计和执行的基本底线是保障公民享有的基本经济社会权利。我国宪法和有关法律规定了公民就业、教育、健康、养老、接受救助等基本权利，并对未成年人、妇女、残疾人、老年人等特殊群体赋予了法定权利。所以说，社会政策的“兜底”保障，一个重要方面就是对公民基本权利的保障，我们制定和执行社会政策都要守住这个底线，在保障权利的基础上促进权责对称。对公民基本权利保障的忽视和弱化，就是没有发挥好社会政策的兜底功能。就此而言，我们的社会政策不能止步于慈善救济，要尽力而为。

第四是“发展”视角。当代社会政策已经从剩余补缺型政策向发展型政策转变，更加强调社会政策对人的全面发展和对社会经济发展的促进作用。所以，我们在设计和执行社会政策时，应当考虑好政策出发点的“底线”：我们究竟是着眼于政策对象暂时性的需求满足，还是着眼于需求满足的长期可持续性？是着眼于“输血”，还是着眼于增强政策对象自身的“造血”功能？是不计代价地全面满足政策对象各种需求，还是有重点地满足一些关键需求？很明显，基于发展视角，我们社会政策要量力而行，而且要尽力聚焦于能够既满足公民需求又促进经济社会发展的关键领域。这里，人力资本提升就很关键，所以社会政策在注重保障公民基本生活的基础上，要特别兜住教育和健康服务的底线，致力于人力资本的生产和积累。

综上，对于充分发挥社会政策兜底保障功能，我们应该系统地考虑四个层面，而不能过于简单地片面理解，特别是不能止步于保障特殊人群的基本物质生活。如果这样，就与社会政策发展的趋势不一致，与我国经济社会发展阶段和未来需要不相符。

二、发挥社会政策兜底功能的意义

社会政策的发展和不断完善，既是相对狭义现代性的反向运动，也是广义现代性的重要组成部分，对现代社会的建构与形成起到了重要的支撑作用。当代世界的社会政策涉及了广泛议题，不仅关注收入分配，而且关注人与人、人与自然之间关系的很多方面。在中国发展现阶段，我们突出强调社会政策兜底保障功能，这是基于我们制度基础、发展阶段、发展趋势以及创新社会治理等方面的考虑而做出的科学判断，是增强战略思维、辩证思维、创新思维、法治思维，特别是突出底线思维的重要体现，也是遵循中国特色社会政策发展规律的重要体现。

我国是共产党领导下的社会主义国家，坚持以人民为中心是党治国理政的根本要求。党的十九大报告指出，为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。把人民利益摆在至高无上的地位，抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，既注重保障群众基本生活，补短板强弱项，又不断满足人民日益增长的美好生活需要，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕和更加全面的社会发展不断迈进，这是党治国理政的底线，是全面建成小康社会的内在要求，是发挥社会政策兜底功能的基本出发点和落脚点。

我国社会政策注重兜底也是社会发展特定阶段的客观需要。虽然经过党和人民的长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。但是，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变，仍然需要坚持以经济建设为中心，促进经济更高质量发展，创造更多更好更加扎实的物质基础。所以，我们制定社会政策要切合实际，要分轻重缓急，既要尽力而为，又要量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，只有这样才能持续保障和改善民生。

坚守底线、突出重点，充分发挥社会政策在培育人力资本方面的重要作用，是促进经济社会良性互动的客观需要。在现代经济发展过程中，一方面，社会政策发展滞后和不完善，必然加剧社会矛盾和冲突，导致社会失序，妨碍经济增长，最终对广大民众的生活质量造成损害；另一方面，对民众许诺太多，过多过高水平地设计社会政策项目，加大社会福利支出，也会导致福利病，损害社会活力和经济发展动力，最终使得社会政策不可持续，并诱发社会危机。所以，社会政策的制定和实施一定要对准经济社会良性互动、协调发展的关键点，使其效益最大化。事实证明，注重培育和提升人力资本，既有利于民众生活改善，又有利于经济持续增长，这是一种更为积极的发展型社会政策。

强化社会政策兜底保障功能，充分尊重并保障法定的公民基本权利，寓管理于服务之中，这也是我们加强和创新社会治理的客观需要。良好社会秩序是民生的基本方面，是广大民众渴望的优质公共物品。从社会管理到社会治理，意味着社会秩序观的重大转变。良好的社会秩序并不简单地是管理出来的，而是需要更加尊重和保障公民权利，需要更加广泛的参与和协同，需要保障和改善民生的更好服务。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。我们着眼于强化社会政策兜底保障，既是对基本民生的保障，也是对基本权利的保障，这实际上是加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾，打造共建共治共享社会治理格局的重要方面。

最终，管控好社会政策取向，强化社会政策兜底保障功能，是对新时代中国特色社会政策发展规律的探索和遵循。西方发达国家在其发展过程中的社会政策实践，积累了正反两方面的经验和教训，为我们提供了借鉴和参考。但是，社会政策从来都是与一个社会的历史文化传统、基本社会制度、社会发展阶段和社会需求类型等密切相关的，没有普遍适用可以照搬的社会政策。即使是同在社会主义制度下，我国社会政策发展也走过大包大揽、效率低下的弯路。立足新时代，在中国特色社会主义现代化实践中完善社会政策，必须紧密结合中国国情，更加重视战略思维、辩证思维、创新思维，充分汲取社会政策发展实践中的经验和教训，充分调动政府、市场、社会和公众等多方积极性，促进社会政策效益最大化，这就注定我国社会政策发展是一个学习借鉴、实践反思、坚守底线并不断探索创新的过程。

三、推进重点民生的社会政策保障

党的十九大报告指出，要在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。优先发展教育事业，提高就业质量和人民收入水平，加强社会保障体系建设，打赢脱贫攻坚战，实施健康中国战略，打造共建共治共享社会治理格局等，都是关乎民生的重要方面。这里简单谈谈就业、教育、医疗、养老和住房等方面的社会政策议题。

就业是最大的民生，就业政策兼具经济政策与社会政策属性。从社会政策角度而言，最为重要的是保障公民就业权利，促进公平就业，提高就业质量和就业所得，完善失业保障。我国人口多，劳动年龄人口也多，在快速城镇化进程中需要转移就业的人口也多。特别是当前处于经济转型升级阶段，经济下行压力很大，不仅岗位需求发生结构性变化，需求总量也有不足，这样带来了非常严峻的就业压力。促进就业需要着眼于供给侧结构性调整，适应需要变化，这里包括教育方面的专业设置调整、教学内容和教学模式改革，也包括加强职业技能培训，同时还应创新社会治理体制机制，破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端。考虑到社会政策要兜底，当前需要重点解决好高校毕业生、农民工、退役军人等群体就业，同时健全失业保障和学习培训体系，这样对于保障民生和维护社会稳定都具有重要意义。

发展教育关乎社会政策的多重兜底功能，这既是斩断贫困恶性循环的重要手段，也是对公民基本权利和基本社会服务的底线保障，还是促进民生和经济良性互动的重要方面。教育问题千头万绪，从教育政策作为一项基本的社会政策意义上讲，一是要优先发展教育，增加人力资本投资；二是要发展普惠性教育，面向生命全周期、需要全方位、社会全人群，着力改革传统的教育理念和教育模式；三是发展公平性教育，不分人群、地域和阶层，都应享有公平的教育机会和合理的制度保障；四是要推动形成政府、学校、社会和家庭的合力，致力于实现丰富而有效的教育；五是着眼于培养受教育者的适应和创新能力，特别是其适应社会变化的能力，着力促进受教育者德智体美劳全面发展。当前发挥教育政策的兜底功能，尤其需要增加对学前教育、农村贫困地区儿童早期发展、职业教育、特殊教育和老年教育等的投入，切实保障义务教育质量，促进均衡发展。

健康是人力资本的重要内涵，医疗卫生政策是社会政策的重要方面。改革开放以来，我国医疗卫生事业取得了显著成就，资源总量大大增加，医疗保障较好地满足了人民群众的健康需求，出生人口预期寿命不断增长。但是，随着社会经济发展、人口结构变化、疾病谱的变化，人民群众对更加普及、更加便捷、更加多样、更加优质、更加高效、更加公平的医疗服务的需求不断增长，我们的医疗卫生政策还需要与时俱进不断完善。当前特别是要完善医疗救助，更加公平地配置医疗资源，切实提高医疗服务质量，改革医生薪酬，健全医患关系协调机制，下更大气力抓好食品药品安全，把更多救命救急的好药纳入医保，大力推进医养结合，大力维护和推广有益于身心健康的生活方式和工作方式，重视扩展心理健康服务。

养老问题已经是我国比较严重的、现实的社会问题。2018年，我国65岁以上老年人口占比已经达到11.9%，老龄化程度不断加深，老龄人口规模巨大。相对于我国人均经济发展水平而言，我们对老龄社会的快速到来准备很不足。在一定意义上，我们可能还是以传统的养老保障思维和经验来设计我国养老政策体系。实际上，我们面对的是社会主体人口变化背景下的经济社会全面转型，我们可能需要从生产、生活以及基础设施和制度设计的整体变革中来思考和应对养老问题。这里不仅是要把老人作为一个对象化群体养起来、养好，而且需要大力推进老年人的社会参与，推动一个老年型社会的重构，于此，传统意义上单纯养老政策的作用是有限的。从补短板强弱项的角度看，当前要抓紧完善养老护理体系，努力解决好空心村和大城市养老难问题，在加快省级统筹的基础上推进养老保险全国统筹，切实保障老年人的基本生活，推进医养结合。

住房问题关系到老百姓安居乐业，安居不能，乐业也难，获得感幸福感安全感就要打折扣。改革开放以来，我国住房供应总量是增长很快的，关键是供给机制不合理、属性定位不适当以及与之相关的高房价限制了老百姓的需求满足。在人民群众住房条件整体上有所改善的情况下，仍然有相当一部分人买不起房，面对高企的房价，只能望房兴叹，或者做“房奴”。特别是我国城镇化进程还没有完成，不断增长的城镇人口还将带来更多的住房刚性需求，特别是年轻人的需求。解决住房问题，要坚持“房住不炒”的属性定位，理顺消化住房供给体制机制，破解利益锁定，完善住房市场体系和住房保障体系，因地制宜综合施策，抑制房价过快上涨。当前尤其要加大廉租房供应力度，完善租住体系，切实落实好租售并举之策。

（作者系中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授）