作者｜龙海波    国务院发展研究中心创新发展研究部第四研究室副主任

近期中央一系列重要会议强调，要针对此次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务的能力。从当前新冠肺炎疫情防控状况来看，应急管理数字化水平亟待加强，智慧城市建设与应急管理体系相脱节，特别是在信息公开透明、疑似感染人员追踪、防疫物资调配等方面还存在许多问题。建设数字化应急管理体系，应以智慧城市为抓手，结合疫情防控特点，构建日常运营调度和应急处置指挥于一体的“智慧城市大脑”，完善适应数字化转型的应急管理机制。

疫情对智慧城市建设提出新挑战

当前，智慧城市管理手段尚未充分发挥，应对疫情突发事件的处置能力有限，应急管理整体性理念还没有真正纳入智慧城市系统。主要体现在以下几方面。

一是智慧城市指挥调度与疫情防控指挥缺乏有效衔接。面对疫情突发事件，作为智慧城市“中枢系统”的指挥调度中心仅仅是可视化数据展示平台，线上线下指挥调度不顺畅，突发事件分级响应不及时。一方面，从疫情传播、跟踪、隔离到转运救治，仍依赖于传统公共卫生防控和社区登记管理。另一方面，智慧城市数据平台开放性不够，在应急处置上还不能实时接入患者同程查询工具、医疗物资需求信息等外部数据。此外，数字孪生技术运用于突发事件应急处置、全域协调联动、就近资源调度的实际案例较少。

二是应急管理场景下智慧城市子系统功能应用不充分。许多试点城市都是从智慧交通、智慧安防、智慧社区、智慧医疗等一个或若干子系统探索起步的，这些子系统主要由相应的行业部门规划建设，所考虑的适用范围和应用需求大多局限于本行业，难以形成协调互通、高效互联的有机运行整体，对于当前疫情防控作用有限，跨行业综合调度存在机制障碍。比如，智慧交通子系统在提升日常出行效率、有效处置交通事故等方面作用明显，但对于医疗和民生物资运输车辆进入、离开疫区的运力调度不够，许多企业在疫区采取了“二段式物流”方式保障运输。

三是现有智慧城市架构对于精细化应急管理支撑不足。基于疫情防控需要的定位追踪、人脸识别、传染病扩散预警等技术应用智能化水平不高。目前，人员在城市内的流动轨迹大部分是通过调取监控或者确诊患者回忆，及时、精准排查疑似患者接触人群还存在较大难度，精细化应急管理仍停留在认识层面。为此，许多智慧城市都采取了封城、封区、封路等管制措施，最大限度禁止人员流动，对于抑制疫情扩散具有积极作用。但如果管制时间过长且缺乏有效的物资供应，不但影响人民群众正常生活，也会对生产活动恢复造成困难。

提升智慧城市应急管理的针对性

新冠肺炎疫情形势依然十分严峻，疫情发展拐点尚未到来。从已有管控举措看，人员在城市之间的流动能够做到及时追溯，下一步管控的难点将在城市内。因此，要充分挖掘智慧城市的应用潜力，促进线上线下指挥调度有序顺畅，提升智慧城市应急响应能力。

一是不断完善已有智慧城市子系统的应用场景功能。开辟应急管理数据交换绿色通道，更好发挥智慧交通在各类物资运输车辆运力保障的作用，加大智慧安防对疑似感染人员的活动轨迹追踪力度，加强智慧社区对发热人员实时监测、分级诊疗和相关防疫的动态管理，提升智慧医疗辅助新冠肺炎核酸和CT检测效率，促进智慧城管对口罩收集回收、医疗垃圾集中转运点的科学调配。

二是构建基于统一标准的结构化数据收集管理系统。以国家卫健委发布的《新冠肺炎病例个案调查表》为标准，尽快对依托智慧城市架构开发的各类自查上报小程序的后台数据结构修改完善。加快推进社区返程人员排查填报数字化应用，按照数据统一标准开发线上实时更新的“个人健康信息自查上报表”。

三是结合疫情防控推动数字技术与城市治理深度融合。深入推进数字孪生智慧城市建设，让先进的技术更好满足疫情防控应急管理场景的具体要求。加大区块链技术在慈善捐赠信息披露、救灾物资管理、医院床位管理的应用，人工智能和大数据集成对疫情预测、确诊人员分流管理、虚假信息甄别的应用，以及射频识别标签和物联网技术对移动医用设备、物资运输车辆的应用。

注重中长期数字化应急管理体系建设

智慧城市要以数据驱动提高公共服务和社会治理水平，建设“平战结合、高效协同、相互支撑、按需开放”的数字化应急管理体系。

在设计理念上，坚持“信息共用、功能通用、项目应用”原则，避免重复建设功能相近、数据割裂的智慧应急子系统，为智慧城市提供统一、兼容、共享的系统架构。树立“运营管理不等于应急管理”的思维，使智慧城市日常运营与应急处置有机结合起来，进一步完善突发公共事件应急触发机制，从日常运营管理模式转向以公共事件相应子系统主导的应急处置模式。

在应急响应上，根据响应机制强度大小，建立智慧城市数据中台，进一步提升应用前台之间的高效协同。按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的划分，最大限度整合已有智慧城市子系统功能。相比之下，公共卫生是当前智慧城市建设最大的短板。下一步，可探索建立智慧卫生子系统，加快传染性疾病监测、医疗卫生资源配置等领域数字化转型。

在平台动员上，充分发挥互联网企业、电信运营商、设备制造商、系统集成商等市场主体作用，依托现有智慧城市架构开发适合不同类别应急管理的实时传输网络、智能应急设备和辅助支持系统。与此同时，更好发挥各类互联网平台全球配置资源优势，建立应急物资保障开放平台，实现智慧城市内外数据的有机衔接，进一步提升基于需求导向数据驱动能力。

健全数字化应急管理体系的体制机制

一是推动不同领域子系统实现数据互联互通。各子系统的技术标准和数据规范，应参照国家标准委发布的智慧城市标准进行融合对接，同时根据应急管理需要新建的子系统应纳入智慧城市整体架构考虑。在确保数据安全的前提下，加快应急备灾、物资保障、疫情监测等领域数据开放步伐，促进政企数据双向流通。

二是以数据驱动倒逼线下城市基层治理变革。城市基层治理要更多向社区赋能，根据人群疏密程度提前规划防护隔离区域，编制应急管理“一居一策”。依托“智慧城市大脑”，不断丰富智慧社区功能及应用场景，实现专业化应急管理与日常社区管理防控有机结合。

三是打造基于“实名制”的万物互联治理体系。紧盯重点人物、重点场所和关键事件，充分运用“雪亮工程”等已有治理平台。在有效保护个人隐私的基础上，进一步提升信息溯源、轨迹跟踪和形势预判的精细化管理水平，用数据驱动思维找出问题根源，推动城市应急管理重心前移。