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唐皇凤等|可控的韧性治理 :新时代基层治理现代化的模式选择

[摘要]在我国基层社会治理演化的历史长河中,简约化与复杂化是两种在价值理念、制度安排、组织架构等方面均存在显著差异的治理传统。帝制时代的简约治理模式具有治理风险和治理成本较低等优势,但由于难以有效解决现代社会的复杂问题而被复杂治理模式所超越。近代以来的复杂治理模式具有资源汲取和社会动员能力较强等优势,却面临治理负荷过高、治理效能较低等困境。深刻反思并综合运用两种治理模式,在简约与复杂之间寻求均衡,是新时代基层社会治理现代化的基本取向。坚持可控的韧性治理,在激发社会活力的基础上构建现代秩序,是新时代基层社会治理现代化的战略路径。

[关键词]基层社会治理;简约治理;复杂治理;可控的韧性治理;治理现代化


作者简介:

唐皇凤1974年生,男,湖南安化人,武汉大学马克思主义学院教授、博士生导师;

王豪武汉大学政治与公共管理学院硕士生。


基层社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。回顾帝制时代我国基层社会治理的历史逻辑,反思近现代我国基层社会治理的现实逻辑,对于深入探讨我国基层社会治理现代化的战略路径具有重大现实意义。由于国家理性的早熟,我国在一个权力技术和基础设施极不发达的时代就成为一个超大规模国家,国家治理能力的不足为基层社会预留了大量的自主空间,借助各种非正式的社会力量实现有效的国家治理成为帝制时代我国基层社会治理实践的重要传统。应该说,这种具有简约主义色彩的社会治理传统成为我国超稳定结构的重要支撑。在特定历史情境下开启的中国现代化过程,使得基层社会治理的复杂性大幅度增加,我国基层社会治理经历了从简约治理向复杂治理的深刻转变。尤其是清末新政以来,为充分汲取资源和动员社会力量,国家权力开始向基层社会下沉,各种正式组织逐步替代传统的非正式组织,复杂治理逐渐成为我国基层社会治理的主导模式。然而,国家政权建设并非只涉及权力扩张,它还涉及国家权力性质、国家与社会关系、税收体系和法律体系以及人们身份的变化,因此它不必然与基层社会治理的简约化形成对立关系。在我国国家治理现代化的进程中,两种基层社会治理模式不可避免地交织在一起,成为推动我国基层社会治理现代化的双向引擎。因此,有效化解简约治理与复杂治理之间的张力就成为推进基层社会治理现代化的关键。本文在分别探讨简约治理和复杂治理的基本内涵与主要特征、形成背景与生成逻辑、历史功绩与主要问题的基础上,试图探讨新时代推进我国基层社会治理现代化的模式和路径。

简约治理:帝制时代我国基层社会治理的基本模式

帝制时代的中国是一个相对简单的社会,国家介入社会公共事务的程度较浅,政府提供的公共服务种类不多,且其治理对象的低流动性和治理职能的相对单一性使得简约治理模式具有很强的恰适性。总体而言,自秦汉以降,基层社会治理经过长期的演变,大体是一个从乡官制转变成职役制的过程。在此过程中,基层社会治理的情形越来越复杂,基层社会的自治色彩逐步弱化,基层社会治理的制度愈发精密。虽然整体上看,帝制时代的国家权力有着向基层社会下沉的趋向,但是在传统社会各种关系相对简单、治理问题复杂程度不高的大背景下,小农经济和自给自足的生产方式和社会组织模式,以及儒家“仁政”和道家“无为”治国理念的长期浸润,加上各种治理主体的理性选择,共同决定了帝制时代我国基层社会治理的基本模式——简约治理


黄宗智将帝制时代我国“以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政”的基层社会治理实践概括为“集权的简约治理”。他对此概念的理解大致包括 :(1)国家主要依赖的是宗法伦理及其道德约束力量 ;(2)国家主要采取依靠地方精英作为准官员治理地方的间接治理形式 ;(3)国家无须为基层社会治理提供大量的正式编制和工资,这两项治理成本由准官员所代表的社会承担 ;(4)治理不太依赖繁杂的文书。与此类似,基于对明朝万历年间的历史考察,黄仁宇用“间接管制”来概括明朝的基层社会治理,并认为“间接管制虽然行政效率极低,实际上却为事势所需,它在成万成千农民之间解决了官方鞭长莫及的难题”。在简约治理模式下,国家机器的规模相对较小,政府履职履责的范围有限,对于社会资源的汲取要求不高,国家掌控社会的欲求不强烈。同时,宗族和地方士绅为基层社会提供了足够的组织化力量,为基层民众提供必需的慈善服务、基本的公共产品和公共服务,社会自组织力量的服务能力保证了基层社会的顺畅运转。总之,在简约治理模式下,自上而下所建构的国家权力和自下而上所形成的社会权力在基层社会得以实现某种程度的均衡,基本满足了一个组成要素简单且相对静止的传统社会的基本治理需求。从此意义上讲,简约治理模式是传统社会的关系结构和组织方式的必然结果。


(一)简约治理模式的基本内涵与主要特征

简约治理是指在传统农业社会,受国家治理能力较弱和治理资源匮乏的限制,国家主要借助道德伦理和社会自治,依靠地方精英提供公共产品和公共服务的一种基层社会治理模式。这种治理模式主要具有象征性、被动性和间接性三个特征。首先,象征性治理意味着,国家除了维持基本的税赋和社会秩序需要以外,只要求基层社会在文化和仪式上认同和遵从其权力。对此,周雪光曾指出 :“简约的国家形式和‘政不下县’的组织设施意味着,国家与普通民众之间的直接组织关系相当松散,有很大成分的象征性意义。”其次,被动治理是指只有当基层社会不能自行处理相关问题时,国家才被社会邀请进行介入和干预。最能代表被动治理特征的是帝制时代的诉讼传统。追求“无讼”是我国最为典型的历史传统。在基层社会,家法家规以积极劝诫、刑杖房、“宗族法院”等方式维持着基层社会秩序。最后,间接治理意指国家依靠基层社会的士绅作为半官员进行有效治理。帝制时代,国家对基层社会治理的权力结构是国家权力(州县正印官)—社会权力(士绅)—基层民众,士绅是国家对基层社会进行间接治理的关键力量。就三个特征的关系而言,间接性是象征性和被动性的前提,正是间接治理决定了国家治理的象征性和被动性。


(二)简约治理模式的形成背景与生成逻辑

任何治理模式都是在特定的历史条件中形成的。帝制时代的简约治理模式形成于农业社会。自给自足的农业社会不但是一个治理问题和组织形式均较为简单的社会,而且是一个国家治理资源极度匮乏的社会。资源匮乏的原因是生产力水平低下,农业生产能够提供的剩余远远不足以供养庞大的国家官僚机器,因此,“不完全财政”一直是中国传统国家的典型特征。正如美国学者施坚雅(G. W. Skinner)所述,19 世纪中期,中国的农民以集镇为经济生活的中心,标准的集镇大约有 1525 个村庄,在一定程度上,可以说人们生活在一个自给自足的世界里。在生产力落后和自给自足的小农经济生产方式下,资源匮乏对国家权力下沉到基层社会的限制主要体现在两个方面 :一是层级和地理限制。由于山川河海等地理阻隔,国家权力的下沉往往止于县一级,每再往下突破一级,国家权力运行的成本和风险都会急剧增加。二是财政限制。农业社会无法供养过于庞大的官僚体系,社会秩序的维系不得不既依靠收受陋规的半官僚(衙役),又依靠无须国家支付工薪的准官员(士绅)。事实上,任何一个传统的农业国家都绝无可能为庞大的国家组织提供足够丰富的生产剩余和财政基础。由此观之,帝制时代我国基层社会治理的简约化与社会生产力水平和社会结构之间具有密切的共生关系。


(三)简约治理模式的历史功绩与主要优势

在帝制时代的基层社会,“宗法家庭结构像细胞那样,保存了国家组织的信息”,是国家机器在动乱之后进行修复的模板。在此意义上,帝制时代简约治理模式的历史功绩主要在于,使国家权力与社会权力达成了一种均衡——国家能够为基层社会提供政治和军事保障,基层社会为国家提供象征性支持和基本的财政保障。在这种均衡状态下,基层社会能够在士绅的领导下,基于宗族血缘关系,进行简约自治,保存帝国运行最基本的文化基因,进而实现了传统中国长期的文明延续。简约治理模式的主要优势在于 :首先,就基层社会自身而言,内生性和自主性较高。中华文明是始终具有因祖先崇拜而衍生出宗族信仰的文明体系。在宗族信仰的凝聚之下,宗族网络在基层社会高度发达,不但具有道德教化功能,而且还以互济互助的方式提供修桥、义门、义田等公共物品,因而为基层社会带来了较高的内在弹性和调适性。其次,对国家统治者而言,在简约治理模式下,基层社会治理的风险较低。有学者指出,帝国君主主要面临三种风险,即基层民众的反叛风险、地方官员的代理风险、外部入侵的军事风险。在简约治理模式下,君主支持士绅自治,能够同时规避前两种风险:借助宗族的道德约束力,将社会矛盾和冲突纳入宗族自治体系当中,从而降低基层民众的反叛风险;同时,支持宗族自治能够在很大程度上牵制基层官员的权力,降低代理风险。最后,治理成本较低。治理成本主要取决于国家财政所供养的人员规模。在简约治理模式下,国家派出的正式人员非常少——严格来说,在基层社会治理体系中,仅州县正印官一人代表国家行使权力。而基层社会治理所需财政则主要依靠基层社会自筹的方式解决。上述三方面的优势使简约治理模式具有较强的韧性,是其得以长期持续并贯穿于历史长河中的根本原因。

近代以来,随着简单社会逐步转向复杂社会,简约治理模式既有其功能的局限性,也有其生命力的韧性。就局限性而言,简约治理产生并发展于生产力水平较低和自给自足的农业社会,而农业社会面对的问题是相对简单的。因此,简约治理的局限性在于难以有效解决现代社会的复杂问题。就韧性而言,无论国家权力向基层社会下沉的网络何其严密和复杂,国家权力的组织网络都无法完全填补中国这样超大规模社会的所有空隙,而且人是兼具社会性和政治性的,需要最基本的情感交往空间和自治互助空间。因此,社会内生性和自主性也是基层社会得以正常运转的客观要求。可见,简约治理模式及其运行逻辑对于理解新时代我国基层社会治理现代化的路径选择仍然具有重大借鉴意义。

复杂治理:近代以来我国基层社会治理的主导范式

近代以来的中国逐渐发展成为一个复杂社会,面临着传统社会所不曾遇到的复杂问题。有学者指出,如果说复杂问题是复杂组织存在的理由,那么,农业社会中的组织大多属于相对简约的自发组织(如家庭、宗族)而工业社会的组织则更多地属于复杂的创制组织(如官僚制组织)。作为现代社会的首要特征,复杂性主要源自现代社会的主体多元和利益分化、各种社会关系变迁的范围和幅度以及诸多社会要素流动性的大规模增加,而在此基础上呈现出的非线性、风险性和不确定性则成为现代社会的重要表征。为了有效治理日趋复杂的现代社会,国家权力开始以正式组织的形式下沉到基层社会。国家政权建设的重要表现就在于党的权力组织网络和官僚科层组织向基层社会的全方位渗透,从而大幅度提高了中国社会的组织密度,此即复杂治理模式产生的时代背景。复杂治理模式一方面确保了近代中国社会在剧烈转型过程中的基本稳定和秩序需求,另一方面也显著增加了基层社会治理的成本和风险。

(一)复杂治理模式的基本内涵和主要特征

复杂治理是指在复杂的现代社会,基于国家政权建设和资源汲取的需要,国家主要借助各种繁杂的正式制度和庞大的科层组织体系,依靠各种复杂的组织网络、制度体系和工作流程提供公共产品和公共服务的一种基层社会治理模式。与简约治理相比,复杂治理模式具有实质性、主动性、直接性的特点。首先,实质性是指国家不仅追求基层社会对其统治合法性的象征性认同,还致力于在实际意义上调控和改造基层社会的方方面面。例如,1934 年 月 蒋介石在南昌发起的新生活运动 ;中国共产党在新中国成立初期发动的“三反”“五反”和社会主义改造等运动。其次,主动性意味着国家不再采取被动治理策略,而是通过主动介入的方式来治理基层社会。以司法为例,简约治理模式下的基层政府对于司法案件一般采取“民不告,官不理”的态度,而现代复杂社会中,国家一般成立检察院,主动承担国家诉讼的功能,国家权力开始以公诉的形式对基层社会自身不能有效化解的矛盾进行主动调控和积极干预。最后,直接性主要是指国家直接通过正式的“创制组织”和规章制度来治理基层民众。复杂治理模式下,国家不再依托士绅这一中间权力来实现对基层社会的治理,而是政党执掌国家政权,并取代士绅在基层社会的权力,直接治理基层社会。三个特征中,直接治理是最为关键的,因为现代国家治理的目的不是局限于维持国家的政权,而是要在事实上引领和推动基层社会的现代化发展,在国家和公民之间建立直接的制度化联系机制。

(二)复杂治理模式的时代势能和发展历程

甲午中日战争后,处在财政崩溃边缘的清政府,不得不强化国家权力以提高其资源汲取能力。简约治理模式在财政汲取和社会动员等方面存在致命缺陷,难以有效提升国家的治理能力,使得当时的中国在激烈的国际竞争面前处于积贫积弱的状态。在内忧外患等各种复杂问题和生存危机的倒逼下,国家逐步以正式组织的形式向基层社会进行权力下沉,基层社会开始了长达一个多世纪的正规化和官僚化的进程。1908 年,晚清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》,掀开了国家权力干预基层社会治理的序幕。1915 年袁世凯宪制改革之后,“区”成为政府最低一级的行政组织并直接受到县级政权的严格控制。1933 年,区成为县级政权的分支机构。1939 年 月,国民政府颁布《县各级组织纲要》,在国统区实施新县制建设。以湖南省为例,为实施新县制,湖南省政府分批培训青年知识分子 3000 多人,将全省 3000 多个乡镇、35000 余保中主要干部的 40% 替换为青年学生。事实上,国民政府在国统区的乡镇普遍建立了行政机构,这开始动摇了 2000 多年的“绅治”结构。19491978 年,基层社会治理的复杂性主要体现为单位制、城市居委会和人民公社所编制的极其繁密的组织和制度体系。通过单位制,国家按照官僚制的模式组建国有企业与事业单位,控制并分配社会资源,从根本上增强了国家对基层社会的影响力和控制力。居委会使城市“基层社会大量的无组织的‘非单位人’由此而成为国家可以调控的政治力量”。通过人民公社,农民被纳入公社—生产大队—生产队的三级权力网络中。改革开放后,城市的居委会和农村的村委会均以选举的形式进行自我管理和自我服务,国家对基层社会的控制力度大幅度降低,社会自主性开始生长并稳步增加。但是,随着基层政府维稳压力的增加,网格化管理、警察进社区、律师进社区、领导干部下基层接访等治理创新举措成为复杂治理模式进一步演化的新形式

(三)复杂治理模式的历史功绩与内在困境

近代以来,中国共产党的首要历史使命是国家独立和民族复兴,这就决定了通过国家政权建设提高国家治理能力是我国政治发展的首要目标。复杂治理模式的历史功绩正在于为推进国家政权建设提供了坚实的基础,为革命战争的胜利、国家自主性的增强、社会主义基本制度和体制框架的形成以及应对国际竞争,动员和集中了充裕的物质和人力资源。在此背景下,国家通过将其权力的“神经末梢”延伸和渗透到基层社会的每个角落,大幅度提高了解决复杂的社会治理问题的能力。然而,随着国家组织规模的持续扩大,等级链条的延长,信息不对称状况日趋恶化,组织效率开始相应下降。这使得复杂治理模式不可避免地遭遇一系列困境。一方面,治理负荷问题日益严重。周雪光指出,“国家治理面临的一个重要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷”,而国家治理的规模取决于国家的物理空间、人口规模、治理内容、治理形式。新中国成立以来,我国国家治理的物理空间开始真正贯通到社会的每一个角落,人口规模从 1949 年的 亿多增长到 2019 年的 14 亿多,治理内容从基本的赋税领域扩大到囊括了基层民众生老病死、衣食住行的方方方面,治理形式从间接性的国家治理转变为直接性的国家治理。这些都导致了我国治理规模的持续扩大,进而产生治理负荷过高的问题。另一方面,治理效能难以保障。有学者指出,由于执行权力下沉任务的各项制度和各种机构的目标并不完全一致,出现治理混乱的可能性就大大增加了。随着国家权力持续下沉,驻社区干部、民警、律师、调解员、网格员、志愿者等力量在很多时候并未得到有效整合,执政党的基层组织网络、社会自治组织、市场组织之间的复杂关系难以理顺,反而加大了基层社会治理的难度。因此,从“上面千条线、下面一根针”向“上面千条线、下面千根针”的转变,在增加治理成本的同时,也降低和损害了基层社会治理的整体效能。

为解决当前基层社会治理的一系列问题,各地方政府往往以间歇性的权力和资源下沉(有时异化为简单的责任下沉)以及加大基层社会的控制力度作为解决问题的思路。下沉到基层社会的以专业化分工为原则的多元治理主体、各领域的治理资源、各种公共服务项目(如扶贫、基础设施建设)等,带来了巨大的横向协调难、重复建设、重复投资、社会发展内生力量不足等问题。随着基层社会组织密度的显著增加,基层社会治理的复杂化程度稳步提升,但并未真正有效提升基层社会治理的质量和水平。总之,近代以来我国基层社会治理的主导模式——复杂治理也存在两面性:一方面,这种依靠复杂组织网络解决复杂问题的思维方式,在推动和支持国家政权建设、实现国家治理现代化等方面做出了巨大的历史贡献;另一方面,随着治理规模及其治理负荷的持续增加,对复杂组织网络的过度依赖很可能会成为新时代我国基层社会治理现代化的首要障碍。

可控的韧性治理:新时代基层社会治理现代化的战略路径

在现代社会推行复杂治理模式,并不能彻底改变长期历史演化所形成的社会治理传统。简约治理模式在现代社会仍然有其内在的生命力,具有其合理性和正当性。事实上,基层社会治理现代化是一个简约治理和复杂治理两种模式相互交织、共生演化的过程。在此过程中,不断变化的仅仅是两种治理模式的组合方式和结构性比例的渐进演化,简约化和复杂化实为推动我国基层社会治理现代化的双向引擎。如果说简约治理模式产生并适用于传统农业社会,复杂治理模式形成并适用于现代工业社会,那么,在身处农业社会、工业社会、后工业社会等多类型社会重叠的历史方位中的新时代,只有在简约与复杂之间寻求有效均衡才能真正推进我国基层社会治理现代化的进程。有效化解简约治理和复杂治理的张力,灵活运用两种治理模式的制度优势,实现两种治理模式的优化组合和动态均衡,推进新时代基层社会治理的范式创新,是新时代基层社会治理现代化的优选之路。为构建简约治理和复杂治理有效均衡的现代基层社会治理模式,我们亟须在激发社会活力的基础上构建现代秩序,不断增强新时代基层社会治理的可控性和韧性。

C. S. Holling 最早提出韧性概念,认为韧性决定了一个系统内部不同主体间关系的持久性;一个韧性的系统假定人们理性能力的有限性,支持异质性和不同选择。有异于单纯的复杂治理模式所强调的国家权力下沉及其对基层社会的直接管控,韧性治理重在强调 :(1)国家权力与基层社会权力保持必要距离和相对均衡,且实现有效的功能互补以提升社会治理效能 ;(2)国家对基层社会的自生秩序和基层民众的自主选择给予基本尊重,以此提升国家治理的弹性和调适能力 ;(3)多元治理主体均承认自身理性能力的有限性,社会治理以充分培育和发挥基层民众积极性和创造力、激活社会内生动力为重点。基于此,本文尝试提出新时代基层社会治理现代化的一种新的模式选择和战略路径,即“可控的韧性治理”。

可控的韧性治理模式是指在基层社会日益信息化和智慧化的时代背景下,为了在长期维持基层社会有序性的基础上充分激发基层社会多元治理主体的内生性活力,执政党凭借其既嵌入国家机器又有效整合基层社会的制度优势,以一种网络化的权力运行模式超越传统党政结构和条块结构的限制,以不断优化基层社会治理结构和提升基层社会治理现代化水平。可控的韧性治理意图融合简约与复杂两种治理模式的优势,并弥合两种治理模式的不足,欲求在国家一统体制与社会内生活力之间构筑一种新的平衡机制 :(1)国家依靠现代官僚体系对社会进行直接治理,但是应当止步于基本行政单元(乡镇和街道),在基本行政单元以下的领域,国家应当尽量依靠地方精英,以非行政化的方式推进社会主义民主政治和协商治理 ;(2)国家对基层社会的征税能力和社会动员能力是国家一统体制的基本前提,但是国家对基层民众的象征性治理、意识形态统合也是非常重要的维度 ;(3)国家有责任基于社会的公序良俗,通过政策法规等方式主动引导和规制社会发展的基本方向,但是国家对基层社会的治理则应当保持一种权力的克制性,即不主动干涉,但是具有备而不用的有效干涉和宏观调控的能力。

总之,在可控的韧性治理模式下,复杂治理体系不是越复杂越好,而应是“强而有力,繁而不乱”;简约治理体系也不是一味追求被动、间接、象征性的治理,而应是“分而能合,简而不少”。这种模式的实质是复杂与简约两种治理模式的优化组合,具体组合模式的动态演变方向、速率、幅度则有赖于基层社会治理问题的复杂程度、基层政权的治理能力以及基层社会的自组织能力等诸多变量的复杂互动。具体而言,构建可控的韧性治理模式的路径主要包括:

首先,继续优化复杂治理模式的运转体系,增强基层社会治理的可控性。当今社会的复杂程度进一步加剧,只有继续优化复杂治理模式的运转体系,才能不断提高基层政权解决现代基层社会中各种复杂问题的能力。有学者指出,当前我国基层干部与国家治理体系之间存在“隐性断裂”的风险。排除这一风险,强化党对基层社会的全面领导,夯实基层政权执行国家政策、服务基层群众的能力,应当成为新时代继续优化复杂治理模式的基本方向。一方面,应当持续强化党的全面领导,统筹基层社会的各种治理主体和治理力量,降低治理负荷,理顺治理体系。基层社会包含党的基层组织、基层政府组织、经济组织、自治组织、群团组织、社会组织。很多情况下,基层各组织之间协同整合有限,信息资源无法共享,形成了一个个“信息孤岛”。各种组织之间的矛盾和张力导致相互之间缺乏有效合作,从而大大降低了基层政府执行国家政策、服务基层群众的能力。只有加强党的全面领导,充分发挥党的基层组织在基层社会治理中的统筹协调作用,才能有效解决复杂化所带来的治理负荷问题和组织协调问题。换言之,进一步完善复杂治理模式的关键在于将基层各组织、各事务统筹于党的全面领导之下,使“上面千条线、下面千根针的混乱状况转变为“上面千条线、下面一根针”的有序状态。另一方面,应当持续加强基层政权建设。基层政权的地位和使命决定了基层政权在国家治理体系中具有两个方面的功能 :一是通过执行国家相关政策来管理社会 ;二是通过联系群众、治理公共事务来服务基层社会。林尚立指出强化基层政权重点在于治理重心下移,而重心下移的前提包括上级愿意放,也包括基层接得住,这就要求在事务下移的同时,相应的权力、经费和政策也要及时下移 ;同时,应当加强对基层干部的教育培训和权力监督。

其次,逐步扩展简约治理模式的运行空间,提高基层社会治理的韧性。“现代国家最典型的特征,就是国家的自我复制和自我扩张。”伴随这一复制与扩张过程,国家治理负荷愈来愈高,复杂治理的成本和风险越来越高,治理效能却愈来愈低。基层社会治理需要跨越科层制范式的藩篱。逐步扩展简约治理模式的运行空间,是解决这些问题的关键所在。一方面,应当积极探寻有效的治理单元。有学者指出,基层社会治理包含四个不同层次的功能单元:(1)行政单元(如乡镇政府),其功能是实现国家的意志 ;(2)协调单元(如社区和行政村),其功能是化解国家与社会的冲突 ;(3)自治单元,其功能是以社会内生的方式解决社会内部问题 ;(4)经济单元,其功能是生产、生活、分配、消费。上述四种单元均有其独特功能和结构,一旦被破坏,其他的功能单元无法予以有效补充。事实上,在中国历史上,基本经济单元(家庭)的功能遭到破坏的情况较少发生,而代表国家的行政单元与代表社会的自治单元却常常发生冲突。因此,协调单元是国家权力与社会权力实现博弈和均衡的关键场域,因而也是基层社会治理最有效的治理单元。另一方面,应当谨守国家权力下沉的底线。国家权力的过度下沉很可能会破坏政治人、社会人、经济人所必需的自治互助空间、情感表达空间和经济协作空间,使国家与社会二者之间缺乏必要的缓冲地带。在缺乏缓冲地带的基层社会,国家权力通常会彻底吞噬社会权力,使人们“只见政府、不见社会”。从此视角看,简约治理的精髓恰恰在于国家权力与社会权力保持适度的安全距离。因此,扩展简约治理模式的运行空间的基本要求是,基于对社会自主性和内生性的尊重,谨守国家权力下沉的底线,即停留在基本协调单元(如社区和行政村),绝不轻易介入基本自治单元(如自然村、居民小组)和最小治理单元(家庭)。

最后,针对具体的治理情境灵活运用简约治理与复杂治理,不断推进新时代基层社会治理现代化。在很大程度上,国家现代化的过程是国家建构其政权组织并将之嵌入社会,贯彻其意志的“以公制私”的过程 ;与此同时,基层社会成员也可能会利用血缘、宗族、师生、同学、同事等关系,主动与国家行政官僚产生“私下”的互动,借助以私为核心的“宗法原则”,沿着国家嵌入社会的科层组织体系进行反向渗透。这种反向渗透使中国的官僚体制与韦伯所谓的“去人格化”的官僚体制有着本质区别,进而可能带来结构性的腐败问题。这种国家与社会高度黏合在一起的基层治理结构是缺乏韧性的。因此,国家与社会保持适当的距离,维护国家自主性和社会自主性的各自空间,对于构建更具韧性的基层治理结构具有重大意义。中国是一个地大物博、民族多样、各区域发展极不平衡的国家,基层社会治理的复杂样态和复杂程度在各地呈现出高度多样性,所以尝试“一个方案适应所有情景”的策略往往会遭遇失败。因为简约治理与复杂治理两种模式均有其特定的内在合理性和局限性,所以在面对不同的复杂问题时,因地制宜、因时制宜、不同比例、不同程度地均衡运用两种治理模式,相机调适国家与社会的动态关系有利于构建一个更具弹性和韧性的基层治理结构,为新时代基层社会治理现代化奠定坚实基础。

在可控的韧性治理新模式下,新时代基层社会治理的格局由国家、社会、市场三股力量共同形塑,国家力量主导并培育市场力量和社会力量,使其二者在可控范围内自主发展,进而“使政府与社会确立在法治、民主、自治、共治的结构性关系上,从传统治理的一种支配性和依附性关系转变为一种现代治理的民主共治的协商关系”。与过度强调客观、效率与控制相反,可控的韧性治理更多强调多样性、灵活性以及基于学习基础上的互动性调适,以实现对复杂社会情境的动态回应。新时代构建可控的韧性治理模式,关键在于理顺多元治理主体的权责利关系,充分激发基层社会治理的内生动力,不断增强国家治理体系对变化环境的创新性调适,切实提升各治理主体与治理环境之间动态关联的调适能力。

当人们面对基层社会行政程序繁杂、机构人员臃肿等问题时,往往赞叹帝制时代的“官精政简”。但实际上,这种“官精政简”的简约治理模式只是传统农业社会的历史产物,根本不能适应中国这种超大规模的后发国家的现代化需要。在现代化的历史洪流下,迫于财政汲取和社会动员的需要,复杂治理模式迅速超越简约治理模式成为近代以来(特别是新中国成立以来)我国基层社会治理的主导模式。然而,复杂治理模式又面临着治理负荷过高、治理效能较低、治理风险过大等问题。质言之,这两种治理模式均有其独特优势、历史贡献,也皆有其不可忽视的内在缺陷。因此,新时代基层社会治理现代化的战略路径是在简约与复杂之间寻求均衡,探索出融合两种治理模式的新的基层社会治理模式。

在简约与复杂之间寻求均衡的关键在于确保基层社会治理现代化的可控性和韧性。一方面,应当确保基层社会治理现代化的可控性。基层社会治理现代化的进程是一个国家逐步放权于基层社会的过程,但国家权力所退出的空间,应当被简约治理模式所填补,而非为基层社会中的黑恶势力所篡取。坚持和加强党的领导能够从根本上确保这一放权过程的可控性。另一方面,应当确保基层社会治理现代化的韧性。打造一个更具韧性的基层社会治理结构的关键是,始终依据问题的复杂程度,谨守国家权力下沉的限度,不同程度、不同比例地综合运用简约与复杂两种治理模式。对此两种模式的均衡运用,则蕴含着新时代基层社会治理现代化的一种新的战略选择,即可控的韧性治理。


来源:《探索与争鸣》2019年第12期


 
 
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