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韩志明:规模驱动的精细化管理 ——超大城市生命体的治理转型之路
[摘要]城市的可持续发展提出了城市治理转型的要求,精细化管理是超大城市生命体治理转型的战略选择。本文以规模问题为主线,从生命体角度理解超大城市的管理和运行,探讨超大城市治理现代化的问题。城市生命体的隐喻是理解现代城市的重要概念工具,具有简化认识、引导实践和改善关系的广泛功能,给超大城市管理提供了丰富的借鉴和启示。超大城市生命体主要包含了五大机能体系,不同的机能体系对应于不同的城市治理现象,形成了解读和想象城市及其治理的路径。精细化管理具有专业、理性和细致等技术优势,是适应超大城市生命体复杂性、脆弱性以及不确定性等挑战的治理形态,也是顺应和推进城市治理现代化的行动方案。
[关键词]超大城市;生命体;精细化管理;复杂性;治理形态

作者简介:
韩志明,男,1977年生,湖南永州人,上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院教授,博士生导师。



人类文明的历史也是城市进步和发展的历史。随着城镇化的持续发展,城市人口和空间不断扩张,城市的体量和规模不断拓展,其中超大城市就像“滚雪球”一样发展起来,成为经济和社会发展的重要舞台,也构成了国家治理的中心地带。伴随着城市规模的扩张,各种“城市病”也持续涌现,愈演愈烈,提出了城市治理转型的现实要求。一流的城市需要一流的治理。习近平总书记20203月在武汉市考察时强调,“城市是生命体、有机体,要敬畏城市、善待城市,梳理‘全周期管理’意识,努力探索超大城市现代化治理新路子”,提出了城市治理的新理念。超大城市就像生命体一样,包含了复杂的结构、器官和细胞,需要各个部件或单元都能各司其职,各尽其责,良性运行,协调发展。


城市是从小到大发展起来的,不同的发展阶段有不同的规模,不同的规模需要不同的治理形态。在城市快速发展的过程中,面对无所不在的规模压力,城市治理从粗放式管理不断迈向精细化管理,管理的制度规范越来越健全,标准和要求也越来越高。越是大城市,城市的规模越大,越要注重在细微处下功夫,见成效,推进精细化管理已成为当前城市治理转型的战略选择。面对超大城市及其治理挑战,如何深入理解城市运行的规律,推动城市治理的转型升级,实现城市治理现代化,已经成为新时代城市可持续发展的重要议题。本文以生命体概念切入城市治理,辨识超大城市生命体的基本要素及运行,探讨超大城市生命体与精细化管理的逻辑匹配,以期更好地理解超大城市的治理体系及其运行。


一、超大城市生命体隐喻的演进逻辑

人类是通过概念来定义和理解客观事物的。概念是人类思维的基本形式之一,反映了客观事物一般的和普遍的特征,也是理解客观事物的工具。作为一种习以为常的语言现象,隐喻是比喻的一种形式,其“实质是用一类事物理解和体验另一类事物”。比较典型的隐喻,比如“少年儿童是祖国的花朵”,将“少年儿童”比喻成“祖国的花朵”。这作为是文学中常用的修辞方式,也具有特殊的理解和认知功能,即通过使用特定的概念来指称与其相类似的事物,实现了不同语境的交易,使认知对象更加形象、生动和灵活。这样就提供了理解客观事物的特殊途径,提升了认识客观事物的广度和深度,也可以为社会行动提供新的思维和知识。


有关生命有机体的思想源远流长,分散在不同的知识领域中。在中外思想史上,历来都有许多把人类社会比喻为有机体或生命体的思考。人们在观察社会现象的时候看到,人类社会是有秩序的,各个部分是相互联系的,因此也把社会看作是生命有机体。许多思想家都提出了社会有机体的思想,运用“细胞”和“器官”等生物学概念来分析社会的运行。在中国儒家、道家和佛家的思想传统中,也大量包含了诸如“天人合一”“万物有灵”或“万物一体”等方面的思想,强调天地万物是有机联系的,具有高度的相似性,还是内在相通的。这些思想从生命体的思维来认识和理解社会,遵循着自然而朴实的认识法则,无论是在民间社会,还是在官方思想中,都有深厚的基础。


“城者,所以自守者也”,“筑城以卫君,造郭以守民”,早期城市的主要功能是进行军事防御,保护城市内部的安全,城市人口的数量有限,土地面积也很小,农业与其他产业的分化还不明显,甚至城市内部也可以说是五脏俱全,有很强的自给自足能力,能够依赖于内部的生产活动来维持城市的正常运转。相对于农村,城市只是产业更多了,要素更加集中了,但并没有完全脱离农业生产,因而也就有个别城市曾经被敌国的军队围攻很多年而仍然能够维持和延续的情况。同时,城市之间的交流和互动也相对比较有限,彼此之间的依赖性程度也不高。城市与农村以及城市相互之间都具有相当的孤立性、割裂性和封闭性,城市作为生命有机体的含义并不显著。


进入工业社会以来,人类社会加快了从乡村社会迈向城市社会的步伐。随着科学技术的发展,社会分工愈发精细,产业分化日趋加快,新的产业不断涌现出来,市场的力量无远弗届,城市的运行也日渐加速,城市体系及其运行也越来越依赖于内部和外部的交流与互动,包括不同经济和社会要素之间的相互依赖,以及各个层面和领域的资源以及信息交流等。很显然,一个高度分工的现代城市社会,也是各种资源要素高度聚集、紧密互动和加速流动的社会。而且,城市的生产力越发达,发展水平越高,城市运行的速度也就越快,要素流动及其互动节奏也越快。正是在这种背景下,城市要素的多样性及其相互之间的关系问题,构成了理解城市运行及其管理的重要维度。


有社会学家敏锐地指出,现代社会是“液态的”社会,具有流动性、轻巧性和不固定性,因而移动的速度更快,不仅更加多变,也更加重视速度。“复杂性已成为这个时代的根本特征。”相应地,城市需要应对的复杂问题不断增加,新的社会要素也接连不断地涌现出来。不得不承认,城市需要管理和控制的事项太多了,而且随时随地都“爆炸性”地涌现出新的管理和控制的事项。传统的治理惯习难以应对社会情境的复杂性、不可预知性和高风险性,更遭遇了一系列的治理失灵,公共治理面临史无前例的挑战。国家通过城市布局形成的严密的政治控制体系,已经越来越不能适应城市化的发展进程。城市治理的转型也就不失时机地提上了议事日程。


许多学者从不同的角度强调了城市运行的复杂性,比如个体差异、经济运行、道德环境、流行文化以及教育体系设计等,里面包含了复杂的运行和反馈结构,其中既有系统本身对各种参数的敏感性,也受到其他各种不可预知性因素的影响。生命体是人们感知最直接和最细腻的物体,因而也成为人们认知和理解城市的工具。在很多学者的认知框架中,城市的复杂性就如同生命体的复杂性一样,PaoloAlexender先后把城市比作有机体,认为城市如有机体一样以一种渐变的方式不断生长;芝加哥学派的代表人物之一罗伯特·帕克创立了“人类生态学”,提出城市绝非是简单的物质现象,而是人类属性的产物;美国学者Suazervilla也认为城市如同生命体,会经历出生、发育、发展以及衰落等过程。


长期以来,由于个体认知的有限性或局限性,人们经常通过拟人化的比喻来类比外部世界及其相关事物。从天人合一的宇宙观、万物有灵的理念到很多习以为常的生活用语,都表明人们经常使用隐喻来认知和理解外部世界。古希腊的亚里士多德曾将城市称为自然的有机自主实体,许多作家也经常将城市看作是有生命的。在城市的管理和运行问题上,诚如梁思成先生所说,“城市是一门科学,它像人体一样有经络、脉搏、肌理,如果你不科学地对待它,它会生病的。”诸如“城市病”、“城市大脑”、“城市有机体”、“健康城市”、“城市生命线”、“城市健康指数”以及“城市的生与死”等概念,都是在将生命体概念应用于类比或比附城市现象,体现了人类把城市当做生命体来看待的思维。


作为理解城市运行和管理的重要路径,城市生命体的隐喻是从整体性和系统性的角度来理解城市的,主要是围绕城市的要素构成及其关系而展开的,其中包括具有内在关联性的两个重要方面:一方面是城市内部的关系问题,包括城市的要素及其关系的问题,具体包括整体与部分之间的关系问题,城市各部分与部分之间的关系问题;另一个方面是城市与外部环境以及其他城市之间的关系问题,具体包括城市与其外部环境如农村之间的关系,城市与其他地区的城市之间的关系等等。城市的要素及其关系呈现了城市是什么样的,也表明了城市是如何运行的。城市生命体的隐喻指出了城市的城市性(区别于乡村性)、结构化以及运行逻辑,决定了应该以什么样的方式来进行城市治理,比如尊重和保留城市的文脉等。


有机体是生物学常用的词语,是指生物体的器官只有在其生命体中才能获得其本质性功能。社会有机体的思想从亚里士多德开始萌芽,经过黑格尔、圣西门、孔德、斯宾塞的阐发,再到马克思的发扬,得以不断发展和完善。虽然不同思想家的观点有很大差异,但社会有机体思想的基本立场认为,社会是具有整体性、系统性、变动性、开放性和有组织性的,各个组成部分自成一体,又相互交错关联,形成了特殊的运行规律。社会不只是个人简单的数量相加,而是由个人聚合而形成的超级化合物。社会的活动通过组成它的各个单元来进行,各个单元也依赖于社会的运行而实现各自的目的,但又形成了超越各个单元的整体性功能,整体与部分之间持续保持动态的均衡。各子系统之间既有统一性,也有非均质性。


城市生命体理论是社会有机体思想在城市场域中的应用。根据社会有机体的思想及其元素,城市生命体的主要内涵是,城市就像是具有生命的东西,是高度复杂的有机体,有完整的结构和多样化的要素,是不同要素组合形成的特殊形态,具有自身独特的规律性。这不仅是区别于乡村社会的城市性,而且也是区别于纯粹人造物的社会规律性。在有机体的视角下,城市不仅有头脑、骨架、肌肉和神经等,也有气质、精神和文化,而且不同城市的文化精神还是不一样的。城市各种要素之间存在着错综复杂的关联性,相互之间构成了不可分割的整体,系统的作用大于系统各部分的简单总和。局部与整体及其相互之间存在着复杂的关联,任何某方面要素或局部的问题都有可能导致全局性或整体性的后果。


如果把城市看作生命有机体,那么就不难看到,所有的城市都是鲜活灵动的存在,都经历了漫长的历史演进过程,形成了各不相同的成长轨迹,具有大同小异的生命体征,其中不仅有各具特色的建筑风貌,也有生老病死的生命周期,还有诸如“三十年河东、三十年河西”的起伏浮沉。许多历史上曾经繁华发达的城市于今已经灰飞烟灭,而大量新兴的城市又在不同的地方加速崛起,构成了经济和社会兴衰的历史。随着城市的发展和扩张,城市也衍生出各种各样的“城市病”,比如治安混乱、贫富分化、交通拥堵和环境污染等,这些问题分别构成了城市治理的现实挑战,同时相互之间也交错勾连,演变而形成新的治理问题,比如城市的宜居性问题、城市形象的建设问题以及城市的可持续发展问题等。


作为一种特殊的言说方式,隐喻言说了复杂的现实,是对现实的重新描述。生命体是复杂的,也是具体的,还是每个人自身所熟悉的。作为人类特有的思维方式,关于城市生命体的隐喻,意在借助于拟人化的比喻,更好地描述、理解和应对城市及其问题。将城市比喻为有机体,建立关于城市生命体的理解框架,具有多方面的积极作用:首先是以生命体的概念来定义城市现象,比如具有普遍性的“城市病”,可以快速识别和锁定相关现象,寻找事物之间的关联性;其次是以生命体的运行规律来对应城市管理和运行活动,可以简化对城市管理和运行的认识,提高思维和认识的针对性和确定性,更好地把握城市的规律性;最后,以人们熟悉的生命化的语言来叙述城市治理,可以更加亲切地体认城市及其活动,拉近个人与城市的关系,避免隔膜感和疏离感。


二、超大城市生命体的机能体系及其运作

城市化的过程是农村人口不断向城市聚集的过程,城市某种意义上就是人口高度聚集的社会空间。城市越大,人口越多,规模越大,治理的任务就越多,也越复杂。特别是,人口数量是衡量城市化的基本尺度,也是判断城市繁荣和发展程度的重要指标。城市的发展直接体现为人口的增加,而城市的衰败则意味着人口的流失。因此规模问题是也理解城市现象的基本维度。一座发达繁荣的城市,一定是人口规模很大的城市,拥有密集的和拥挤的人口,甚至人口密集和交通拥堵本身就是城市发展水平的重要体现。通常而言,人口规模的扩展或收缩带来城区面积的增加或减少,更多的时候则是单位面积上人口密度的增减。


各个城市是不一样的,具有不同的发展水平,也有不同的规模。有的城市规模很大,有超过两三千万的人口,有的城市规模小,只有十数万人。城市的规模主要是根据人口数量来划分的。2014年,国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》,对原有城市规模划分标准进行了调整,明确了新的城市规模划分标准,提高了人口规模的上下限,比如中等城市的上下限分别从20万、50万提高到50万、100万,还将城市类型由四类变成五类,增设了超大城市的类型,即城区常住人口超过1000万以上的城市,比如北京、上海、广州和深圳等。城市规模标准的变动是城市快速发展的结果,确定了现代城市管理的新尺度。


人口规模是认识城市的重要变量。由于城市规模不同,城市的各个方面都会呈现出许多重要而显著的差异,比如GDP总量、工资收入、房价高低、交通拥堵、停车费、物价水平、健康思维、消费理念以及生活节奏等等,而且,不同城市的基础设施、公共服务、营商环境以及发展潜力等,也都各有不同。但除了这些看得见和摸得着的差异,规模较大的城市作为生态系统,具有许多并不明显但却非常关键的内在差异,其中较为典型的维度包括,社会分工更加细致,社会要素更加多样,流动的速度也更快,人们之间的互动沟通更加频繁……这些决定了城市管理和运行的状况,也规定了城市治理的目标和任务。


虽然城市都摆脱了乡村的支配,日渐发展成为自足的生态体系,但小城市由于其规模较小,社会分工还比较粗线条,产业体系也不够发达,社会要素之间的密度不高,因而更多具有粗疏而放任的特点,城市的有机性程度还不高,局部和整体之间的关联性和联动性也不强。现代城市是开放的复杂巨系统,城市规模的扩张不仅是简单的数量及其密度的增加,而是形成了高度复杂的社会网络系统,不仅具有一般城市的普遍性特征,“又有其规模特征所决定的特殊性”,其组织方式、运行过程、互动形式以及而且在“政府与公众的关系”、“公共事务特别是民生领域的公共事务”、“公共舆论”上具有超前意义上的独特性,形成了独特的具有公共性意义的“命运共同体”。


根据研究者既有的观点,城市是具有新陈代谢、自适应、应激性、生长发育和遗传变异等生命特征的复杂巨系统。超大城市具有更加鲜明的巨系统的特点,也更像是“巨无霸”的生命体。这五种生命体征分别构成了城市的独特机能,对应于不同的要素或设施等,具有不同的管理和运行特征。


(一)新陈代谢机能

能量的交流转换是生命体存续发展的基础。超大城市生命体人口众多,产业齐全,社会活动频繁,速度和节奏很快,就像是一座永不停转的庞大机器,昼夜不息地消耗着大量煤炭、油气、电力和水力等资源,与外部进行资料、信息、物质和能量的交换,持续地进行能量的加工、合成、分解和转化,提供城市生产生活所需要的产品和服务,维系着城市居民的衣食住行等需要。“如道路、铁路和电线,他们运输人、能量和资源,这些流动成为城市新陈代谢的体现。”通过持续地生产、分配、交换以及消费等,城市中的各个部门得以紧密联系起来,进行资源和能量的生产和再生产,包括原材料的加工、能源的消耗以及废弃物的处理等。城市的规模越大,发展的速度越快,消耗的能量就越多,新陈代谢的速度也就越快,生产的产品越多,但产生的废弃物也越多,比如北京和上海这样规模的超大城市,每天都要消耗上万吨的蔬菜,也要产生数万吨的生活垃圾,物资能源的新陈代谢构成了城市日常运转的重要组成部分。此外,城市人口的进进出出,循环流动,比如驱逐“低端人口”或引进“高端人才”等,也构成了城市新陈代谢的重要组成部分。


(二)生长发育机能

从道路、建筑、管道和加油站等,人们不难体会到城市与生命体是具有相似性的。超大城市不是一天建成的,而是不断生长和发育而形成的,是在不断的改造、更新和升级中发展起来的。人口不断增加,城区面积不断扩张,城市天际线不断刷新,产业布局更趋合理完善,公共服务设施更加齐备等……这些都是城市生长发育的重要体现。过去低矮阴暗的棚户区换成了富丽堂皇的高楼大厦,曾经狭窄破烂的道路改建成宽阔而漂亮的林荫大道,曾经脏乱差的城市街角更新为舒适宜人的城市微型花园……这些都从不同方面诠释了城市的生长和发育。这其中既有城市要素/组织数量上的增加,也是城市要素/组织质量的改进,包括城市要素从单一到多样,从简单到复杂,从不健全到健全,从不发达到更为发达,从低水平到更高水平。城市的生长发育机能表明了超大城市是不断发展壮大的,是不断变化的,具有过程性、阶段性、渐进性以及规律性,但人们可以加速或减缓城市的生长发育,推动城市发展的改良、转型和升级,但也可能会导致野蛮生长、发育不良、功能失调等问题。


(三)遗传变异机能

作为人类文明的结晶,城市连通着过去、现在和未来,既传承着过去的历史传统,也在不断地寻求创新和超越。遗传变异机能意味着城市生命体是在约束条件下追求延续和发展的。城市既有的状况规定了城市生命体的功能、布局、结构、特色以及未来的发展路径,比如资源型城市因为资源枯竭而面临转型的问题,就体现了城市的资源禀赋对于城市生命体的规定性。具体的遗传变异包括物质资源禀赋的可持续发展,也包括历史文化传统的遗传变异,其中地理条件、资源状况、交通状况以及人口条件等,共同决定着城市生命体生存发展的路径和方向。城市生命体的遗传与变异是对立统一的,其中既意味着城市的发展具有路径依赖性,也具有变革、创新和进化的可能性。对于超大城市而言,由于其规模体量大,内部要素更加多样,与外部环境的交流更多,遗传和变异的可能性及其路径都更加多样化,因而也容易融合发展而生成新的事物以及独特秉性,比如中西文化或不同地区文化的交融而形成新的城市文化。当然,遗传变异的过程是潜移默化的过程,很难在短期内做出显著的改变。


(四)应激反应机能

应激反应机能是指城市面对突发性或危害性的刺激物而做出某些方面的反应。对于城市生命体来说,刺激物主要是指影响城市秩序、安全以及发展的危机和挑战,具体包括经济衰退、战争威胁、自然灾难、社会骚乱或疫情爆发等形成的危机状况,以及由于具体“城市病”等问题而引发的挑战。由此,城市生命体从各个方面形成特定的应激反应,其中包括消极的被动应对措施和主动的积极预防措施,甚至包括极端性的“封城”措施。应激反应机能表明城市并不是杂乱无章的大拼盘,而是具有特殊的意识和能力来维系其自身的生存和发展。城市通过政治权力中心以及各个细胞单元(或整体或分散地)做出各种反应,比如建立完善的社会维稳机制、应急响应体系以及联勤联动机制等,以降低或避免危机和灾难给城市带来的损失,为城市生存和发展谋求更好的机会、条件和环境。超大城市生命体规模巨大,被攻击或可破坏的点位更多,具有更大的脆弱性,很容易遭遇到灾害和危机。但超大城市既有更多的资源和能力来应对危机和挑战,也可能由于其僵化而迟滞而被危机所打垮。


(五)适应调节机能

“一座城市是一个自然形成的复杂适应系统”,具有学习功能、自适应性和自组织性。适应调节机能是指城市生命体及其各个部分为适应环境的变化而不断地做出的调整。这就意味着内外部环境对城市具有实质性的影响,城市是在与内外部环境的协调中而动态发展的,最终与内外部环境及其相关要素之间形成相互妥协、相互竞争和共生共存的关系。与内外部环境的适应和调节是城市生存和发展的有利环境,也构成了城市生存和发展的重要目标,否则城市的生存和发展都会面临着巨大的危机。超大城市规模庞大,要素繁多,速度和节奏很快,有着更加宽广的环境界面,因此要不断地适应内外部环境的变化,适时地进行自组织的和自适应的调节,比如适应现代城市居民对于休闲空间的需要而拓展和完善公共空间等。这其中城市不仅仅是自动地或被动地适应环境要素的变化,而且也主动调节环境要素来适应城市的要求,比如培育新生代农民工以使他们快速融入到城市中来。其结果就是,超大城市生命体往往需要更大的开放性和包容性,也需要采用更多的举措和办法来实现内外部的一致和协调。


总之,城市就是有机的生态系统,城市的规模体量越大,复杂性程度越高,就越像是巨大的有机体,更多具有拟人化的特点。超大城市包含了多个方面的机能系统,不同的机能系统分别对应于城市管理和运行的某些方面,又紧密联系,互相沟通,构成了城市生命体不可或缺的组成部分,在城市的延续和发展中扮演重要的角色。这里从不同的系统及其机能来考察城市生命体,提供了更为贴切的认知体验,也形成了更容易理解的认知图景。


三、超大城市生命体的精细化管理转型

中国是一个人口大国。当代中国的城市化进程推动了城市的急剧扩张,大量的人口不断聚集到城市中来,更是向部分较大规模的城市集中,以至于城市化率不断攀升,截止到2020年,中国的城市化率已经达到60%,约9亿人生活在大大小小的城市当中,其中特大城市和超大城市不断涌现,比如各个省会城市动辄达到数百万上千万的人口规模,北上广深等城市更是成为人口超过千万的超大城市。城市的快速发展直接带来了城市人口的增加、公共事务的增加以及公共服务需求的膨胀等。更为重要的是,城市要素的增加提升了城市的复杂性,也形成了各种各样困扰城市正常运转的问题,比如环境污染、交通拥堵、治安混乱和资源短缺等,这就要求城市管理和运行的优化升级。

众所周知,上海是中国超大城市的典型代表,拥有2000多万人口。早在2014年,习近平总书记就在十二届全国人大二次会议上海代表团审议时提出,希望上海“努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子”,2017年两会期间习近平总书记又再次提出,“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子,是关系上海发展的大问题。”2018年11月,习近平总书记在上海考察时强调,上海要继续探索,走出一条中国特色的超大城市管理新路子,不断提高城市管理水平。城市治理现代化是国家治理现代化的重要内容。提高城市管理水平,要注重在科学化、精细化和智能化上下功夫,既要善于运用现代科技手段实现智能化,又要通过绣花般的细心、耐心和巧心,提高精细化水平,绣出城市的品质品牌。这些重要论断为超大城市的治理转型提出了明确的要求。

很显然,随着城市规模的扩张及其复杂性的增加,传统经验主义的粗放式管理已经越来越难以应对和处理艰巨而繁重的城市管理任务,各种城市管理的弊病也反映出粗放式管理的无能为力。其中城市规模的扩张不断衍生出新的治理任务,增加城市治理的任务量,而社会民众也不断提出更多的要求,也要求提高管理和服务的水平,这些都倒逼城市治理的转型和升级。因而,从粗放式管理迈向精细化管理,是现代城市管理演进的重要趋势,精细化管理是城市治理转型的必由之路。精细化管理是城市竞争时代满足城市美好生活的客观要求,也是改革传统粗放式、模糊性、一刀切和运动式城市治理模式的内在要求。说到底,城市治理转型是城市规模扩张的函数。适应超大城市的发展及其生命体的复杂特性,城市治理也不断迈向精细化。

虽然目前对于精细化管理的界定各有不同,但综合不同学者的研究来看,比较公认的含义是,精细化管理是按照精益、准确、细致和原则进行科学化、规范化、标准化以及人性化的管理。精细化管理契合了城市规模扩张的现实,适应了了城市巨系统的复杂性特点,从复杂性、脆弱性和不确定性等维度响应城市管理的现实,推动了精细、专业和精准的管理实践,为城市规模的扩张提供了强大的保障,由此也可以高效地监测和识别问题,快速协调和配置城市治理资源,避免主观性、表面性和片面性,防止城市的功能失调甚至系统奔溃。从近年来各地城市推进精细化管理的实践来看,精细化管理立足于城市管理需求,不仅提高了中小城市的管理水平,比如提高了具体执法领域的量化管理标准,也带来了超大城市管理的自主性、适应性和可控性。

(一)应对复杂性
传统城市空间狭小,产业结构简单,人口数量很少,同质性程度很高,城市管理的事务也比较单一,因此是比较简单的社会空间,治理的手段和方法也比较简单。超大城市构件数量庞大,城市区域更加宽阔,社会要素高速流动,要素之间具有很强的异质性,是非常典型复杂巨系统。各种新情况、新现象与新挑战不断涌现,尤其是新兴技术的发展和应用,带来大量新的问题和挑战。精细化管理强调专业化的管理,关注细节和局部,运用个性化的治理方式,精准链接治理资源,由此可以深入城市巨系统的肌体及其脉络,更好地应对和管控城市治理的复杂性,灵活机动地处置不同的城市问题,也可以提升城市治理的能力,弥补治理需求与治理能力之间的鸿沟,避免各种管不到、管不住和管不好的问题。

(二)避免脆弱性
城市的规模与脆弱性是成正比的。从公共安全、公共卫生到生态环境等,超大城市具有不可避免的脆弱性,诸如交通、通讯和能源等基础设施,具有牵一发而动全身的联动性,很容易因为局部的障碍而导致系统性的不良后果。传统小城市比较闭塞与单一,各个部分具有相对的独立性,降低了彼此之间的依赖性,相互之间的联动性也不强,因而不太容易形成系统性或整体性的后果。超大城市是高度开放、互联互通的生命有机体,各个部分之间存在着紧密的联系,连接点和互动面都非常多,很容易因为个别细节或局部的过错而导致无法预料的后果。而且超大城市的体量也使其难以承受任何的意外和风险,比如某个地铁站点的故障,可能会导致整条地铁线的停运,影响很多人的出行。精细化管理注重细节,聚焦城市的局部或个体,关注个体需求的特色与差异,致力于精益求精,可以更好地避免细节的失败及其系统性后果,提高城市的韧性。

(三)推动参与性
传统城市规模较小,流动性较弱,具有稳定的结构,其中管理问题比较单一,波及面也不宽,问题的演变也是线性的,很多问题都可以通过权威化的方式予以解决,而且单一的权威似乎也是比较有效率的方法。“一座城市的实质是生活在其中的人,他们为城市带来了活力、灵魂和精神”。现代城市生命体的高密度及其复杂性,导致不同要素紧密关联,任何问题都会影响到很多的人及其利益,小到小区加装电梯,大到建设垃圾焚烧场,都需要社会各方面参与进来,由此,“头痛医头,脚痛医脚”的简单治理模式,已经难以解决复杂社会情境下的城市管理问题。复杂的城市情境衍生出复合性的治理难题,形成的是网络化的治理结构,因而需要建构城市各“器官”协同、协商和合作的运行体系,包括调动个人和社会组织参与的积极性,形成多方参与的治理模式,以做到群策群力,各尽所能,拾遗补缺,精心地协调和处理各自的利益和诉求,最终提高解决复杂问题的能力。

(四)提高清晰度
通常,人们可以看到生命体的表皮,但却看不到其心脏的跳动、血液的流动以及神经的传达指令等。超大城市规模庞大,网络体系发达完善,运行和管理变化莫测,人们很难充分注意到城市肌体的细枝末节,因而也难以确定城市治理究竟应该要做什么以及怎么去做,从而形成了大量不清楚、不透明甚至是不可解的问题。特别是,城市管理部门分工合作,各负其责,各司其职,带来了较为普遍的“多头管理”和“各自为政”的困境。精细化管理注重细分管理对象,更加关注细节和局部,比如通过细分或分解管理单元来减轻认知负担,清楚地识别和读取治理对象,更加注重应用标准化的甚至量化的管理手段,尤其应用是现代信息技术,使社会事实更加清晰可见,获得有关城市状况的清晰图像,也使得治理过程更加开放、透明、可追溯和可控制,最终做到科学决策,精准施策,精细管理,精心服务。

(五)专注细微点
毫无疑问,小规模的城市具有简单性,城市要素比较简单,相互之间联动不足,复杂性程度也比较低,因而粗放式管理也能够应付裕如,其中甚至也不需要精准把握个体、细节和局部,因为它们也不足以构成影响城市秩序的变量。但对于超大城市的规模而言,城市已经是日益紧密地交错关联的生命体,个体、细节和局部日益具有系统性的影响,因此城市规模越大,越是需要专注细微点,精准地掌控细小、零碎和分散的社会事实,能够敏感、及时和有效地响应可能出现的问题。精细化管理依托“城市大脑”等数字化平台,借助于云计算、大数据、互联网、区块链和物联网等技术,可以持续而精准地监测城市的运行,进行全覆盖、无死角和无缝隙的管理,将所有可能要素都纳入管理体系中来,协调和处理不同元素之间的关系,可以快速地分析和处理异常问题,“使得治理过程变得可见、可参与和可计算”,迈向智能化和智慧化的治理。

(六)纾解确定性
相对于过去粗放的和任意的治理,精细化管理日益迈向制度化或标准化,追求更具稳定性和可预期性的管理,但也容易出现盲目地追求可靠性、确定性和精准性的结果,以至于实现了形式上或表面上的精致化,但却偏离了管理和服务的初心。需要注意的是,不确定性是超大城市生命体的有机构成部分,生命体的行为和动机本身具有高度的复杂性、动态性和多变性。否则,城市就不是鲜活的生命体,而是冰冷的钢筋水泥丛林。精细化管理的内在精神是科学和理性,因此必须要尊重城市运行的规律,敬畏城市,容忍差异性、不确定性甚至矛盾性,也要注意防止国家和政府的过度干预,给城市治理留下更多的自主性、适应性和可能性。美好城市必须是高效的,但也要为自发性、偶然性和社交性保留空间。特别是,要因地因人制宜,协调好各个方面的关系,构建富有弹性的治理机制,提供多样化和个性化的服务。

四、小结和进一步思考

随着城市化的迅速发展,许多城市已经成为庞然大物,城市治理应对的问题更加纷繁复杂,各种各样的“城市病”也考验着人类的智慧,治理的难度指数持续上升。不同于闭塞而简单的小城镇或小县城,超大城市面对的挑战更加复杂和艰巨,许多问题甚至是目前还没想得到的。用生命体来隐喻城市,体现了人们理解和分析城市的策略。这不仅是为了简化对城市的认识,也是为了实施恰当的治理,其中的核心就是,超大城市的发展和运行有其自身的规律,要充分认识和尊重城市的规律,要敬畏城市,呵护城市,以理性和科学的思维管理好城市,不断提升城市治理体系和治理能力的现代化水平。


有关城市生命体的隐喻由来已久。在当前超大城市持续发展的语境下,城市生命体隐喻的复兴实际上是对于各种各样“城市病”的重要反思,更是对于简单、粗暴和割裂的城市建设和管理思维的批判,提出了以系统性、整体性和有机性的思维来审视城市系统及其运行的要求,也包含了大量改进和优化城市管理的重要启示。毋庸置疑,超大城市是一个复杂而庞杂的生态系统,城市的各种要素休戚相关,紧密联系,相互联动,呈现出丰富多样的机能和效应,其中既有自我调节和自我发展的机能,也包含了功能失调的问题。如何借鉴和利用城市生命体隐喻的科学内涵来指导和引领城市治理实践,是城市管理发展值得重视的问题。


精细化管理强调专业、精细和卓越,具有应对超大城市复杂性、脆弱性以及不确定性的巨大潜能,是适应超大城市生命体的治理形态,是城市规模扩张及其复杂性驱动的必然结果。特别是,在现代信息技术的支撑下,超大城市的精细化管理也变得更为可行。这不仅是指对局部和细节的掌控变得可能,也更加有效率,而且还可以由此实现高度智能化或智慧化的治理,推动城市治理的转型升级。当然,精细化管理绝不只是简单的制度化、标准化以及数量化,更不只是机械化地追求表面化的整齐划一的秩序,而应该秉持人文、开放、包容和自由的理念,精心呵护城市生命体的每个细胞单元,精准地掌控城市生命体的细节或局部,充分张扬个体的自主性和能动性,最终实现人与人以及人与城市的良性发展和和谐共处。


来源:大国善治公众号


 
 
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