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唐任伍:新发展阶段“新经济”监管:理念、手段和模式

作者: 北京师范大学政府管理研究院院长、教授 

“新经济”依托以知识经济、信息经济为支撑的高技术产业,具有高人力资本投入、高科技资本投入、高隐形资产的“三高”特性,能够有效保障经济持续增长与低通胀、低失业并存,满足消费者对美好生活的需要,将成为“十四五”时期乃至今后更长时期的主流经济形态。同时,因为“新经济”越来越隐性化、智能化、科技化,导致对其的监管难度越来越大。因此,创新“新经济”监管模式,成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。


创新“新经济”监管理念


创新“新经济”的监管理念,是保障“新经济”高质量发展的重要一环,有利于营造推动“新经济”大发展的良好社会环境。因此,“十四五”时期政府监管部门对“新经济”总的监管方针是:让监管适应“新经济”的发展要求和需要,而不是让“新经济”来适应监管制度和监管方式;让监管者成为“新经济”的行家里手,而不是让“新经济”成为监管者的“俘虏”;让监管者成为推动“新经济”发展的服务者和扶植者,让“新经济”成为“十四五”时期中国经济的亮点。具体来说,创新“新经济”监管理念表现在下列几方面。


“审慎包容”的监管理念


“新经济”作为新生事物,需要一个宽松、活跃的发展环境。因此,监管部门要以审慎包容的态度和理念,对“新经济”发展过程中出现的一些不足之处,以“看一看”“缓一缓”“三思而后行”的方式,督促“新经济”实体不断完善和规范。诸如快递物流、微信、支付宝、拼多多、美团等“新经济”形态,一开始时有很多不规范、不完美的地方,受到一些消费者的投诉和控告,如果监管部门不能以审慎包容的理念来对待,而是粗暴地实施“关停罚”等监管手段,很可能就将这些“新经济”“掐死在襁褓中”,也就没有了今天这些“新经济”形态的辉煌和成功。


“大道至简”的监管理念


以层出不穷的新技术、新产业、新业态、新模式为特色的“新经济”,在发展模式、机制和特点等方面与传统经济有很大的差异,出现的“新经济”形态,已经远远超出了人们现有的认知能力和水平,简单套用原有的监管思维与监管手段,往往会产生文不对题、牛头不对马嘴的状况。因此,对于“新经济”的监管,政府监管部门首先要深刻认识“新经济”之“新”,承认对“新经济”的了解尚有不足,很难准确识别“新经济”发展过程中出现的风险点,同时认识到现有的监管规则已经不适用于“新经济”。只有在这样的理念下,政府监管部门才能认真思考如何创新监管规则。在新的监管规则没有制定出来之前,政府监管应坚持“大道至简”“底线监管”的原则,“法无禁止即可为”,只要在法律认可的范围内,就宜将广阔的空间留给各类“新经济”,政府监管部门不要轻易采取“关停罚”等手段。但如果是那些明显打着“新经济”的招牌实施坑蒙拐骗并且经过实践证明可能造成严重不良后果的行为,则实施严格监管举措甚至予以取缔。


“望子成龙”的监管理念


面对“新经济”的发展,监管部门要树立“望子成龙”的理念,一方面要以满腔的热情去支持、扶植“新经济”成长,以使新生的经济体从幼苗快速成长为参天大树,为“十四五”时期中国经济发展作出贡献;另一方面要以严格的态度,按照监管条例,及时指出“新经济”发展中出现的问题,督促企业对其进行整改、规范和完善,保护消费者的利益;对于“新经济”发展过程中出现的违法乱纪行为,要及时处理,对于经营过程中的民事行为和企业家在创新过程中出现的失误,要以容忍的态度及时纠正,保障“新经济”企业正常运转。


“扶上马送一程”的监管理念


“新经济”在发展之初,大多缺资金、缺人才、缺厂房、缺原料,政府监管部门要以“娘家人”的身份,帮助这些“新经济”实体企业合法化,在鼓励其大胆发展、积极创新的同时,既要锦上添花,更要雪中送炭,要以“扶上马送一程”的理念,及时发现这些企业面临的问题,尽快与相关部门沟通,帮助纾解“新经济”实体企业发展中面临的困难,使它们顺利渡过发展难关,使企业集中精力进行创新,通过“从0到1”的创新突破,迈向“高精尖”,实现高质量发展。


创新“新经济”的监管手段


健全“新经济”监管的法律法规


传统的监管法律法规是适应传统经济形态的,它们是当时的科学技术发展环境下的产物,包括法律法规制定的背景、目的、意义以及相应的举措,都是与传统经济形态一致的。由于其无法预料到现代科学技术发展速度之快,更无法预测到新产业、新业态、新模式的飞速发展,因此,这些法律法规无法适应现代科学技术背景下成长起来的“新经济”发展需要。“十四五”时期要加快“新经济”监管方面的立法,尽快出台促进“新经济”发展的法律法规,尤其是加快出台适应“新经济”发展的数据开放与共享方面的立法,打通“新经济”监管的盲点、痛点,废止过去出台的法律法规中不利于“新经济”发展的条文和监管手段,使“新经济”的发展摆脱束缚,从而激发出“新经济”的市场活力和社会创造力,增强“新经济”的发展动力,拓宽“新经济”的发展空间。


创新政府监管的技术手段


“新经济”的发展离不开互联网技术,很多交易过程需要通过互联网进行,相比传统经济,“新经济”的每一笔交易发生的时间、地点、金额、主体信息、质量反馈等都需要在网络上有记录、可核查。这实际上为政府监管部门对“新经济”的监管提供了更好的条件。监管部门应该充分运用大数据,把大数据作为提升政府对“新经济”监管能力和水平的重要工具和新途径,建立起“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的监管新机制,力争在“十四五”时期全面实现“新经济”监管的网络化、虚拟化、信息化,特别是涉及“新经济”企业需要办理的事务,要全部实现无纸化运行,避免企业在办理相关事项时遭遇“文件旅行”、时间耽搁等情况,大大降低企业的运行成本,同时也降低政府的监管成本;对“新经济”的监管应实现基于计算机数据的自动流程化管理,做到身份数据化、行为数据化、数据关联化、思维数据化和预测数据化,在数据汇集的基础上发现规律、风险点和薄弱环节,进而增强监管的针对性和有效性;打破各类“新经济”监管的“信息孤岛”,实现数据按需、契约、有序、安全式开放,形成跨部门数据共享机制。


创新“新经济”的监管模式


创新“新经济”的监管模式,是“十四五”时期“新经济”监管的新发展。这些监管模式包括以下几种。


一是“平台型”监管。注重“平台”建设是“新经济”的重要特点之一,互联网平台在“新经济”发展中具有重要地位,其汇聚着产销双方、机构、个人、第三方等形形色色的参与者,既是交易的平台、数据的平台,也是信用的平台和消费者保护的平台。所以,监管部门要主动与平台协作,形成“平台型”监管,使“平台”成为政府和个体之间的媒介,形成政府管理平台,平台管理企业,企业管理个人的链条。监管部门在与平台的协作和互动中,可以将其中一些具有普适性的规则上升到国家法律法规的层面,对于一时看不准的情况,则可以以平台为主,继续在各方互动中逐渐探索明晰。“十四五”时期,为了进一步促进“新经济”发展,实施多中心化的“平台型”监管模式,将成为一个明显优势。


二是“生态型”监管。代表性的生态型“新经济”实体企业,有以商品交易为核心的阿里巴巴和京东平台,也有以社交为核心的微信和微博平台;有以版权处理为核心的爱奇艺平台,也有以出行服务为核心的滴滴平台。这些“生态型”平台因其规范、公平、透明而得到各方认可,也形成了一些获得参与者共同认可的重要规则,影响力和带动性很强。因此,政府在对“新经济”的监管中,要十分重视“生态型”监管的作用。 


三是“协会型”监管。“新经济”企业需要抱团取暖,建立起相互约束的行业协会。对此,为了充分发挥这些行业协会在监管中的作用,政府监管部门应督促“新经济”行业协会建立自律机制,在发展过程中维护企业合法权益,调节企业发展中出现的各种矛盾和冲突,保证“新经济”企业在健康轨道上快速发展。因此,“十四五”时期,政府对“新经济”的监管要取得实效,除了要有传统的、自上而下的政府层级结构的权力线之外,还必须与行业协会等各类合作伙伴建立起横向的行动线,这是新时期提高政府对“新经济”监管绩效的重要举措。


以“放管服”改革统领“新经济”监管 


实践经验证明,用传统的监管体制来实施对“新经济”的监管,效果越来越不明显,成本也越来越高。因此,面对业态“新”、规模“大”、涉及面“广”、影响“深远”的“新经济”,需要以“放管服”改革为统领,推动“新经济”监管体制转型升级,从传统的由政府主导的自上而下的垂直型管理转化为政府与市场、政府与社会组织多元协同、共享共治的扁平化监管体制,为“新经济”的健康成长提供制度保障和支持。


这种监管体制的构建大致由以下几个层面构成:


第一,在中国特色社会主义市场经济条件下,市场作为资源配置主体的框架已基本形成,政府作为“新经济”的监管者的主要职责是,为“新经济”创造和维持规范有序的市场秩序和公平合理的竞争环境。


第二,积极推进“新经济”的综合监管,矫正传统监管中存在的多头执法、重复检查、标准不一等监管痼疾。要按照权责一致的原则,建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作的“新经济”监管机制,实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认,消除监管盲点,降低监管成本。 


第三,实施公正监管,推广“双随机、一公开”的“新经济”新型监管方式,建立对“新经济”的随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库,制定随机抽查工作细则。 


第四,对各类“新经济”市场主体一视同仁,实行公平竞争,实现降门槛、同规则、同待遇,更好地激发非公经济和民间投资“新经济”的活力,消除一切阻碍“新经济”发展的体制机制障碍。


第五,保护“新经济”的知识产权,严厉打击各类侵犯“新经济”名誉权和知识产权,以及制售假冒伪劣产品、非法集资、信贷欺诈、电信诈骗等侵害“新经济”权益和声誉的行为,维护“新经济”的健康发展环境。 


以监管创新获取“新经济”发展红利


世界正面临百年未有之大变局,我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期,美国等西方势力千方百计遏制中国发展,通过贸易、科技等领域的各种封堵,企图将中国限制在价值链的低端。中国的经济发展进入一个新的艰难期,建立起以新业态、新基建、新场景、新消费、新开放、新服务、新材料为内容的“新经济”体系,寻找新的增长动力,获取“新经济”红利,加快形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”,这也是应对外部需求萎缩、产业链和供应链断裂等重大挑战、重大风险、重大阻力、重大矛盾的有效之举。


创新对“新经济”的监管,发展“新经济”,一要把握新基建机遇,厚植数字经济发展根基,抓住算力、数据、普惠AI等数字经济关键生产要素,瞄准“建设、应用、安全、标准”四大主线谋划推进,使“新经济”发展具备集网络基础稳固、数据智能融合、产业生态完善、平台创新活跃、应用智慧丰富、安全可信可控等特征于一体的新型基础设施。


二要拓展新场景应用,全力支持科技型企业创新发展,聚焦人工智能、5G技术、物联网、大数据、区块链、生命科学、新材料等领域,以应用为核心,通过试验空间、市场需求协同带动业态融合、促进上下游产业链融通发展,推动“新经济”从概念走向实践、转换为发展动能,促进科技型企业加快成长。


三要挖掘新消费潜力,满足居民消费升级需求,顺应居民消费模式和消费习惯变化,深化供给侧结构性改革,加强消费产品和服务标准体系建设,完善促进消费体制机制,切实增强消费对经济发展的基础性作用,更好满足人民群众多元化、品质化消费需求。


四要实施新开放举措,不断提升开放型经济发展水平,发挥服务业扩大开放综合试点与自由贸易试验区政策叠加优势,搭建更高水平开放平台,着力构建具有中国特色的开放型经济新体制。


五要提升新服务效能,着力营造一流营商环境,主动适应新动能加速成长的需要,大力破解体制机制障碍,深化“放管服”改革,全面清理影响市场主体经营准入的各种隐性壁垒,努力打造国际一流营商环境高地。

来源:国家治理周刊公众号


 
 
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