作者：龚维斌，中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部主任、教授、博士生导师。

“社会治理”是一个中国特色的概念，是对“社会管理”和治理理论的重要发展。习近平总书记在党的十八届三中全会第一次提出“社会治理”，将社会治理作为国家治理的重要方面。在2014年3月参加全国两会上海代表团审议时，习近平总书记指出，“社会治理是一门科学”，这一重要论断深刻揭示了社会治理的内涵和社会治理现代化建设的方向，也为创新社会治理理论提出了明确要求。

　　近年来，学术界和实务界对社会治理创新进行了多维度、多层次的研究和实践，取得了较为丰富的理论和实践成果。社会治理的内涵自然是社会治理研究的基本问题之一。有的学者从比较的视角，例如，与治理、社会管理进行比较，或者与国家治理、政府治理进行比较，并从社会治理的主体、对象、体制、机制、原则、任务、方法、目标等方面研究社会治理的特点和内涵；[1] [2] [3]也有学者在分析历史的、现实的和国际的做法和经验基础上，提出社会治理的定义。[4]一般认为，社会治理是多元社会主体共同参与的，旨在维护社会秩序、促进社会公平、协调社会关系、激发社会活力、推动社会进步的实践活动。[5]就中国具体国情而言，笔者认为，社会治理是指在党的领导下，充分发挥政府和相关多元主体的作用，立足公平正义，以实现和维护群众合法权益为核心，协调利益关系，处理社会问题，化解社会矛盾，防范社会风险，促进社会认同，保障公共安全，维护社会和谐稳定的实践活动。这一定义包括四个要点：一是社会治理的主体，是在党的领导下的多元参与；二是社会治理的原则，最主要的是公平正义和依法维权两个方面；三是社会治理的任务，包括协调利益关系、处理社会问题等六项重点任务；四是社会治理的目标，是促进社会和谐稳定。可见，社会治理有其特定对象、特定任务、特定领域、特定要求、特定方法和特定目标。如果从状态维度分析，社会治理的内涵则更加丰富，并可为推进社会治理现代化提供新的视角。

　　一、两种状态下的社会治理

　　从理论上讲，社会治理包括正常状态下的社会治理和非正常状态下的社会治理两种情况。简而言之，社会治理分为常态社会治理和非常态社会治理。

　　常态社会治理，是指社会有序运转时期的社会治理。这一时期，一定地域范围内的社会没有发生突发事件，社会运行平稳如常，社会治理按部就班。常态社会治理通常和风险管理紧密联系在一起，或者说风险管理①[①风险管理，现在更流行的说法是风险治理。

　　②危机管理有企业危机管理、公共危机管理等不同类型。]就是社会治理的主要形式。风险管理的任务和目的是防范和化解风险。一般而言，风险是指个人和群体对未来遇到的伤害或损失的可能性以及对这种可能性的判断与认知。[6]风险常常与不确定性和损失性相联系。[7]不确定性不一定就是风险，风险一定是不确定性或者可能性。因此，风险管理就是要将可能发生的危害、灾害和灾难消解、控制或者转移。正常情况下，社会治理的主要任务就是风险管理，预防异常状态的出现，维护正常的社会运转。在社会快速转型发展的新时代，各类社会风险不断增多，风险管理在社会治理中的地位更加凸显。

　　非常态社会治理是指发生突发公共事件时期的社会治理，主要包括应急管理和危机管理两种形式。有些风险不以人的意志和防范能力为转移，突发事件无法避免，因为人类的认识能力和治理能力总是有限的。这时就需要应急管理，及时有效地应对和处置突发公共事件，中止其破坏性、控制其扩散蔓延、减少其危害性。通常认为，应急管理是“针对各类突发事件（包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件），从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援到事后恢复与重建等全方位、全过程的管理”。 [8]顾名思义，应急管理是对突发事件造成的“紧急”和“危急”状态的回应、响应和反应。“预防与应急准备”“事后恢复与重建”属于突发事件发生前后两个阶段，这两个阶段并不是“紧急”和“危急”状态，基本属于正常状态下的社会治理，更多属于风险管理范畴。这也从一个侧面反映出应急管理和风险管理是密不可分的。

　　应急管理如果不及时或者措施不得力，就易引发事态失控，严重威胁社会结构、基本价值和行为准则，时间压力和不确定因素极高，必须对其作出关键决策。这时，应急管理就要进入危机管理阶段。准确地说，这时的危机管理是公共危机管理②。公共危机管理是指为避免或减少危机所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为。[9]这个定义仍然习惯性地把风险管理当作危机管理的一个部分。可以看出，公共危机管理和应急管理的对象都是突发事件，主要区别在于是否是有“危机”。

　　对于“危机”的定义，既有客观的标准也有主观的成分，例如，不同认知水平和处理能力的人对同一突发事件后果的判断会有差异，因此，很难客观、准确地衡量突发事件的危害是否达到危机的程度。在实践中也就很难准确区分应急管理和危机管理，而且危机管理总是给人一种不祥的价值判断。近年来，人们更多地使用应急管理的表述，一方面是难以区分应急管理和危机管理，另一方面也不愿意使用危机管理。

　　非正常状态下的社会治理包括应急管理和危机管理两种形式，因此，也可以说，社会治理有三种状态或三种类型，即风险管理、应急管理和危机管理。

　　二、两种类型的应急管理

　　根据突发事件的性质，应急管理可以分为常规突发事件应急管理和非常规突发事件应急管理两种形态。非常规突发事件特指事件发生前兆不充分，并表现出事件稀有性、时间紧迫性、后果严重性等明显的复杂性特征，采用常规管理方式难以应对处置的突发事件。[10]因此，应急管理可以分为常规应急管理和非常规应急管理。非常规应急管理用于应对那些发生概率很小的“黑天鹅事件”，属于危机管理性质。

　　2003年我国成功抗击“非典”疫情之后，作为社会管（治）理重要内容的应急管理，正式开启了以“一案三制”为核心的现代应急管理建设征程。经过十几年的努力，我国现代应急管理建设迈出坚实步伐，应急管理的规范化、法治化和科学化水平不断提高。为进一步提高综合应急能力，2018年根据《深化党和国家机构改革方案》组建了应急管理部，把原来分散在11个部门的13项职责和5个国家指挥协调机构的职责，集中由一个部门负责，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。根据机构改革“三定”方案，应急管理部主要负责自然灾害和事故灾难两大类突发事件的应急管理工作。省级及以下政府组建新的应急管理厅（局），至2019年年底机构建设、人员转隶、职能调整等工作基本完成。应急管理机构改革成效明显，特别是在预防和处置自然灾害和事故灾难方面发挥了重要作用。实践证明，组建应急管理部门是科学的制度设计，改变了长期以来分散管理应急工作的格局，体现了综合优势，增强了应急工作的系统性、整体性、协同性，实现更加有力有序有效的预防和应急，可以说是解决了多年想解决而没能解决的难题。[11]

　　但是，应该看到，无论是以国务院应急管理办公室为主还是以新组建的应急管理部为主的应急管理体系，所能防范和处置的都还只是常规的突发公共事件，对于非常规重大突发事件往往力不从心。这种情况在世界各国普遍存在。2020年初突如其来的新冠肺炎疫情，传播速度之快、影响范围之广、防控难度之大十分罕见。对疫情的防控明显超出常规应急管理的能力，绝大多数国家采取非常规甚至超常规应急管理方式。在非常规应急管理方面，中国具有独特优势，这种优势来源于中国共产党的正确领导，来源于社会主义制度可以集中力量办大事，来源于全国人民密切配合支持。因此，应该清醒地看到，我们现在正在努力构建的应急管理体系，更多是为了应急常规突发事件，而对于非常规或者超常规重大突发事件的预防和处置则需要另一种既相关联又不相同的应急管理体系——非常规应急管理。一方面应该继续推动以应急管理部为主体的具有中国特色的新型应急管理体系建设，同时，认真总结此次抗击新冠肺炎疫情以及历次党领导人民战胜重大风险挑战的经验，进一步完善非常规应急管理体系，探索建立两种类型应急管理体系有机联系、平滑转换的体制机制。

　　三、统筹推进社会治理现代化

　　一般来说，风险管理、应急管理以及危机管理，分别处于社会治理连续谱的不同阶段，风险管理位于连续谱的左端，而危机管理则位于右端。其实三者之间的边界是模糊的，并非泾渭分明，经常你中有我、我中有你。突发事件通常具有复杂性、关联性、综合性和转化性，使得同一时间段内社会治理的几种状态都可能存在，应急管理中不仅有危机管理，也有风险管理；危机管理也是应急管理，只是更加强调管理的突发事件造成的危机程度。例如，2008年“5.12”汶川特大地震发生后，需要应急管理和危机管理，紧急抢救和安置受灾群众，保护他们的生命健康安全。同时，也要进行风险管理，防止次生和衍生灾害发生，例如，防范余震和地质灾害，防止暴发传染病，保障灾区群众生活、社会治安和心理健康等。

　　随着时间的推移和事态的发展，社会治理的状态和类型既可能相互隔绝也可能相互转化。一种情况是，如果风险管理工作到位，风险被控制、减缓或消除，就不会发生突发事件，应急管理也就失去了用武之地，更不用说危机管理了；反之，如果风险管理不及时、举措不得力，应急管理就会成为当然之需，甚至还要用到危机管理。另一种情况是，危机管理如果得法，也会逐步降级为应急管理，最终进入事后的恢复和重建阶段，开始新一轮的风险管理阶段。前一种情况是社会治理从常态治理逐渐升级为非常态治理，后一种情况是从非常态治理逐渐降级为常态治理。常规应急管理与非常规应急管理是相对的，非常规应急管理往往起源于常规应急管理，由于人为的疏忽或者能力有限等原因，预警和早期处置不及时、不得力，突发事件不断扩散、升级，破坏力和危害性急剧加大，由量变达到质变，超过常规应急管理能力，需要动用更高层次、更加有力的非常规甚至超常规应急手段，例如，全国动员、地区之间无偿对口援助、个人自由受到适度限制等。同样道理，随着事态的缓和，非常规应急管理也会逐渐降级为常规应急，最后进入风险管理阶段的恢复重建。

　　正是由于不同状态、不同类型的社会治理相互关联，而且在一定条件下还会相互转化，社会治理现代化需要贯通风险管理、应急管理和危机管理，使之相互衔接，构成完整的现代社会治理体系。应以现代社会治理理念统筹谋划风险管理、应急管理和危机管理，系统构建平战结合、机动灵活、适应不同状态和不同类型社会治理形式的体制机制，合理安排社会治理资源和力量，科学运用社会治理手段和方法。突发事件主要发生在基层，因此，基层社会治理以及市域社会治理创新必须将风险管理和应急管理的理念、方法融入其中，做到社会治理现代化过程中风险管理和应急管理一体两翼、常规应急管理和非常规应急管理有机衔接。

　　最后需要说明，本文研究的是社会治理范围内的风险管理、应急管理和危机管理，因为社会治理包含风险管理、应急管理和危机管理，但是，风险管理、应急管理和危机管理不一定都是社会治理。

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[11]尚勇.构建新时代中国特色应急管理体系[J].中国机构改革与管理，2019（11）.

来源：《行政管理改革》2020年第10期