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戴建华:智慧政府视野下的治理能力现代化


作者:中共中央党校(国家行政学院)政治和法律部 戴建华 副教授

摘要:创新技术手段支撑,积极运用现代科学技术,顺应信息化、网络化和智能化发展潮流,是政府治理能力现代化的重要体现。智慧政府充分利用各种数据、信息以及先进的信息通信技术,从而为社会公众提供更智能更高质量的服务。它既是适应新技术、新业态、新模式发展需要的产物,也是政府适应社会发展和人民群众需要而革新管理理念、优化政府职能、创新行政方式的集中表现。智慧政府协同合作、开放共享和公平竞争的理念,科学化政府决策、精准化社会治理和高效化公共服务的智慧行政方式,以及围绕适应人民群众的不同需求,坚持效益、效率和公平相统一的政府效能原则,构成了政府治理能力现代化全景式概念模型和客观的、显性的评价标准。


治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。当前,新一轮科技革命和产业变革呈加速趋势,互联网、云计算、大数据、物联网、区块链、人工智能等信息技术快速发展,深刻影响了社会生活的方方面面,“智慧社会已经成为现代社会的重要形态”。而创新技术手段支撑,积极运用现代科学技术,顺应信息化、网络化和智能化发展潮流,是政府治理能力现代化的重要体现,也是加强制度执行刚性的必要举措。智慧政府充分利用各种数据、信息以及先进的信息通信技术,从而为社会公众提供更智能更高质量的服务。它既是充分运用现代科技发展成果,为应对各种风险挑战提供新手段、新方法,也是适应新技术、新业态、新模式发展需要的产物,并从行为价值导向、行为方式和行为效果等诸多层面提升政府运用国家制度管理社会各方面事务的能力,持续不断推进政府治理能力现代化。近年来,党中央国务院高度重视智慧政府建设,相继发布了《国家大数据发展纲要》《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》等文件,要求加快开放政府数据,激发社会创新活力,提升政府服务和监管能力。党的十九届四中全会进一步明确提出:“创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府。”显然,智慧政府作为电子政务的高级阶段,是政府顺应社会发展和人民群众需要的革新管理理念、优化政府职能、创新行政方式的集中表现。


在当下中国,无论是智慧政府,还是治理能力现代化,两者都已经成为司空见惯的“高频词汇”。但是,对于智慧政府何以能够以及如何推进政府治理能力现代化等基础性问题,却依然含糊不清仅能笼统作答。究其根本原因在于政府治理能力现代化亟需构建一套客观的、显性的评价标准。对此,本文拟从智慧政府理念、智慧行政方式和智慧行政效能三个维度,揭示政府治理能力现代化的可能性、可视性和可评判性等问题,尝试勾勒出治理能力现代化的全景式概念模型。


一、作为治理能力基础的智慧政府理念


思想理念是行动的先导,是回应时代的行动纲领。当前,我国经济与社会发展环境日趋复杂,社会主要矛盾变化,各种类型突发性自然灾害和社会公共事件频发带来难以控制和估量的风险与危害,传统治理模式对经济与社会环境广泛性、即时性和复杂性的挑战已经无法有效应对。智慧政府的协同合作、开放共享和公平竞争理念,提高了政府的资源整合能力和透明度,由此奠定了政府治理能力现代化的基本前提。


(一)协同合作理念


传统的政府治理是职能分工、职位分层、权力分等、分科设层、各司其职的科层制治理结构,其组织结构及管理方式的典型特征是纵向层级之间的等级管理和平级部门之间的分工合作。随着经济社会发展和政府职能扩张,人类社会面临的各种事务日益多样化、动态化和复杂化,传统组织结构和管理方式的科层治理结构已经难以应付现代社会各种纷繁复杂的问题。问题之间相互渗透和影响导致其解决往往需要政府多个部门之间的协调配合,横向协同合作变得越来越重要。智慧政府通过利用信息和通信技术,不仅强调新兴信息技术的应用,实现政府单层级或跨层级的协同合作管理,强调以开放协同创新为核心特征的政府架构,并以此为基础实现政府、企业、个人多方的互惠共赢局面。


当前,社会事务的海量数据资源由各层级政府及其部门分散掌握,很多问题往往牵扯或涉及多个政府部门,只有实现政府部门间快捷有效的协同合作,才能跨越传统科层制的壁垒,打破纵向层级限制的藩篱,推进政府治理能力现代化;同时,面对日益复杂的社会事务,任何问题的解决几乎都需要社会组织、企业和个人的协助和合作参与,推动在政府治理结构上实现权力的分散化和多中心格局,智慧政府正是在助力治理结构网络化、形成协同合作治理新格局方面发挥着重要作用。目前,不少地方政府机构已从治理体制治理模式和治理方式方法等方面探索网络化的协同合作治理模式。比如,武汉市以大数据为基础,依照网格化协同合作治理思想,采用新兴信息技术手段将社会各类资源纳入全市统一的社会管理创新平台,完善社会管理服务,充分彰显了治理能力的提升。


作为对传统政府治理模式的反思与超越,协同合作治理是以法治为根本、以政府为主导、通过多元参与和协商互动,共同寻求社会事务的“善治”。以大数据、云计算、物联网、移动互联网等为代表的新一代信息技术的迅速发展,促使政府治理模式由碎片化向网络化转变、由管控型向参与型转变、由静态化向动态化转变。智慧政府推动行政命令转变成被管理者的自主选择,实现“自己管理自己”。政府从“划桨”变成“掌舵”,公共服务提供模式转变为政府主持、公民自治。同时,智慧政府有助于实现行政管理的“客体中心主义”,推动实现“新公共管理”倡导的市场化、参与型和多元性政府。因此,智慧政府加快形塑了政府与社会之间的良性协同合作关系,政府从习惯于传统单向性发号施令的管理者,转型成为以人民为中心、尊重“顾客”满意度的服务者。在此过程中,政府作为平等对话和协同合作的主体,在处理各种复杂社会事务中不断提升治理能力,推动形成动态融合的扁平化、网格化、多中心治理结构。在智慧政府架构中,政府、企业、个人、各种组织和行政系统之间的关系被重新定义,过去单纬度的“管理—被管理”“计划—执行”已不再契合现实的需要,多维的新型的协同合作成为政府治理能力现代化的基础。


(二)开放共享理念


传统的国家治理是以政府系统为核心的封闭性结构,政府通过接纳公众参与的方式制定公共政策,也将系统外的意志和利益表达输入到政治系统,不过总体上政府职能部门是在类似黑箱之中制定出公共政策。智慧政府持续推动规模庞大、类型丰富的政务数据与新旧媒体的动态融合,是公共政策数据化呈现出来的“新常态”,特别是在移动互联网、物联网以及微博、微信等新兴媒体的助力下,开放政府时代顺势而为,政府与社会随时可以捕捉到充足的信息资源和政策数据,促使各方及时而充分地了解社会发展的动态与趋势,也明显拓展了政府与社会各主体之间沟通和交流的渠道,建立起没有时间和空间限制的交往场域,形成开放性的能够充分共享数据资源的互动局面。


在传统意义上,开放数据资源的目的在于提升政府公开透明程度,也是社会公众知情权和监督权的应有之义。在智慧政府场域中,社会公众聚数据资源生产者和使用者的双重角色于一身。因此,数据开放的目标不仅在于社会公众知情,更是社会公众的参与,即社会公众能够与政府开放的数据资源有效互动并参与到政府治理过程之中。智慧政府通过建立开放、包容的信息平台,促进政府各部门之间以及政府与社会之间的信息共享,推进政府治理能力的提升。不过,长期以来,政府及其部门依据自己的职能进行建设,导致不同部门的数据接口不一,信息共享程度比较低,信息孤岛、数据割据现象比较普遍,在规划信息化建设时往往是各自为政,甚至以信息安全为名刻意建成互不相连的“信息孤岛”和“数据烟囱”,互相之间壁垒森严,“只想要不想给”,给企业和公众办事带来很大不便。群众反映强烈的“办事难”问题,很重要一个原因就是地区间、部门间、层级间信息不联通、不共享。以居民个人信息为例,户籍信息在公安,就学信息在教育,婚姻信息在民政,社保信息在人社,信用信息在银行,纳税信息在税务。信息没有互联共享,导致企业和群众在办事创业时需要多次、反复提供相关材料,很难适应时代的需要,只有通过后台“共享、公用、互认”,才能实现前台事项的“能查、能用、能办”。智慧政府的开放共享平台,可以有效打破政府各部门之间条块分割的局面,破解部门利益分割的难题,通过对政府各部门信息进行整合、集成和共享,推动政府管理的公正和透明。在某种意义上,政府信息的开放共享的广度与深度,是政府治理能力现代化水平的具体体现。


从开放的形式看,政府数据开放有三种持续进化的形态,即公开、解读与回应。首先,对于公开而言,政府把数据放到集中化的网站上,并提供基本的数据下载和数据可视化服务,强调的是“我公开”;对于解读而言,政府不仅要定期进行数据更新,也要提供相关的数据背景信息、内容解读等以帮助用户更好地理解数据,同时还要不断提高数据的标准化程度,强调的是“我高效便民的公开”;对于回应而言,不仅强调“以公开为原则,不公开为例外”,更重要的是,政府所有的内部用户和外部用户都可以直接与数据进行互动和回应。


在传统治理模式下,政府相对于社会公众处于明显强势的地位,掌握着几乎所有的信息,政府职能部门的条块分离也让各自行业领域的信息很容易成为“信息孤岛”,社会公众往往只是政府信息资源的被动接受者。当然,在《政府信息公开条例》等法规推动下,政府也会通过门户网站、客户端、政务微博等信息平台向社会公众单向度的发布信息,但是,由于观念、技术和标准等原因,发布的信息往往不充分、不完整,更新不及时、不同步,大量“僵尸”网站一度广泛存在,社会公众“能找到的信息不需要,需要的信息找不到”;政府及其部门习惯于将其采集的数据信息视为己有,数据标准也是参差不齐,开放层面的公开尚且不足,更不用说共享层面的整合与开发、互动与回应。在智慧政府架构中,政府及其职能部门、社会各行业、各社会组织和个人的信息资源纵横交错,不同地域、不同群体对数据资源占有的机会渐趋均等,数据孤岛和数字鸿沟不复存在,政府不再是治理结构的唯一主体,开放共享理念既是现实之需,也是不断推进政府治理能力现代化的重要力量。


(三)公平竞争理念


在发展社会主义市场经济过程中,加强市场监管、维护市场秩序、保持公平竞争是政府职能和作用的主要表现。当前,我国经济体制改革向着更高目标推进并谋求经济高质量发展,但是在一些领域和部门,仍然既存在着市场体系不完善、公平竞争制度不健全等“市场运作失灵”的问题,也存在着政府干预过多、监管不到位等“政府管理失灵”的问题。“市场运作失灵”既表现为市场机制未能充分发挥配置资源的“决定性”作用,又表现为一些领域公平竞争秩序受到干扰和市场秩序遭到破坏;“政府管理失灵”既表现为一些政府部门和行政执法人员对市场和企业干预过多,又表现为一些政府部门和行政执法人员的乱作为、不作为以及庸政、懒政等背离政府公共性的现象。


智慧政府为解决当前市场经济改革中的制度性短板和制度性障碍提供了良好契机。从本质上看,竞争是市场经济的本质,是激发市场活力的根本,而公平竞争是市场经济的核心。马克思曾经指出:“自由竞争是资本的现实发展。它使符合资本本性,符合以资本为基础的生产方式,符合资本概念的东西,表现为单个资本的外在必然性。”“使市场在资源配置中起决定性作用”,就是要通过深化市场化改革,营造公平竞争的市场环境,激发市场活力。在党的十九大报告中,习近平指出:“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。”智慧政府通过可视性、可追溯、可留存的网络平台和渠道,倒逼政府管理体制机制革新,加快了行政管理、公共服务、社会治理等方面的改革步伐,推动政府职能实现由“资源导向型”向“公平竞争型”转变。


鉴于社会资源是有限的,任何经济制度所要解决的一个基本问题,便是如何合理地进行资源配置。政府在配置资源过程中扮演的角色不同,取决于政府与市场的各自的边界和相互之间的关系,并由此产生了不同的资源配置方式。历史上,一种是以亚当·斯密为代表所主张的市场占主导地位的“自由放任”模式,另一种则是以约翰·梅纳德·凯恩斯为代表所主张的计划占主导的“中央经济体制”或者是“指令经济”模式。当然,当代社会探讨社会资源配置时,已不会再拘泥于完全适用或偏废其中任何一种模式,“市场的决定性地位”与“更好发挥政府的作用”已成为社会共识。因此,能否“更好发挥政府的作用”,首先就是对政府制定和实施的“妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”予以“清理废除”。通过公平竞争理念引领政府的自我限权、控权和用权,打破各种各样的“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”,建立协同合作、开放共享、高效有序的竞争公平的市场体系。在智慧政府的架构中,治理结构扁平化和高效化,传统的人格化管理转变为系统程序化管理,最大限度地发挥市场“看不见的手”的作用,在公平竞争理念之下透明科学的治理流程、客观务实的竞争发展和公平高效的市场监管,成为推进政府治理能力现代化的重要支撑。


二、作为治理能力体现的智慧行政方式


当前,中国特色社会主义进入新时代,新时代社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾变化,既是推进经济高质量和可持续发展的根本依据,也是深化行政体制改革、完善政府治理的根本依据,并影响和决定了政府的运作方式和创新模式。与此同时,新兴信息技术的快速进步及其在行政领域的广泛应用正深刻改变着政府的运作方式和创新模式,成为提升政府治理能力和水平的重要推动力量。2017年12月,习近平在中共中央政治局集体学习时强调:“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制,推进政府管理和社会治理模式创新,实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”科学化政府决策、精准化社会治理和高效化公共服务是大数据背景下智慧政府的典型特征,也是政府治理能力现代化的重要体现。


从本质上看,智慧政府是服务型政府的延伸,智慧政府通过各种形式的通信网络工具,将个人电子设备、组织和政府信息系统中收集和储存的分散的数据信息连接起来,进行跨行业、跨领域、跨部门以及跨时空的交互共享和协同,支持政府决策和行动,提升各行业的智能化应用程度。智慧政府正是基于这样的网络虚拟世界构建起一个无缝隙整体政府,实现科学化政府决策、精准化社会治理和高效化公共服务的智慧行政方式,共同支撑政府更智慧地发挥其政治、经济和社会文化功能,从而推进政府治理能力现代化。


(一)科学化政府决策


自古以来,科学技术对社会各领域产生深刻的影响,特别是近代工业革命之后,科学技术迅猛发展为社会革新提供了源源不断的动力源泉。技术发展的结果可以实实在在地改变个人之间、公司之间,甚至国家之间的关系。当前,信息化高度发展,智慧政府通过数据挖掘、分析工具、科学模型和功能强大的运算系统,处理复杂的数据汇总、分析和计算,整合海量信息,深化对数据的挖掘和利用,进一步研判和把握相关领域各类事件状况的发生发展规律、动态及其前景、趋势等,形成对治理客体的准确认知。正如鲁迪·沃尔梯指出的:“知识的激增产生了令人眼花缭乱的变化节奏。但就真正有益的技术而言……我们艰巨的任务将产生和应用许多不同的知识———伦理的、哲学的、社会学的、政治的和经济的,所以,我们可以对自己真正的需要作出更好的解释,创造出技术来为此需要服务。”智慧政府基于对海量数据的汇集、挖掘和深度分析,揭示出信息数据所反映的相关事件和客观事实,并将特定的知识应用到特定行业、场景和解决方案之中。


政府决策是政府管理的基本行政活动。随着信息技术与人类生产生活交汇融合,互联网快速普及,“技术对城市化、教育、通讯和无数其他形式的政治、经济和社会活动的直接影响都增加了。技术变化的几个后果———如削弱了家庭结构、心理疏远、经济状况不稳定———给政治制度带来很大问题”。“我们时代技术节奏的加快似乎只是使得行政管理的需要更加迫切。这种管理体现了正确无误和深思熟虑的公共政策。”同时,治理能力“包含了与整个国家以及公民利益密切相关的所有公共事务和公共事务治理过程”,其首要核心在于公共政策的制定与实施。能否适时掌握和全面把控相关领域的现实情况和动态变化,科学合理地制定公共政策,实现政府决策科学化,是治理能力现代化的基本要求。


一般而言,科学化决策意味着先进科学技术和方法在决策过程中的应用并尊重事物基本的客观规律。对于决策者而言,始终有一种知识的壁垒在制约着决策者的判断,这也是人类理性的体现。因此,智慧政府的“大数据广泛应用,有利于形成用数据分析、用数据决策、用数据创新的治理思维和文化,对于实现‘数据治国’具有深远的影响和价值”。“数据治国”的根本在于破除决策所需知识信息的壁垒,最大程度地避免因信息掌握不充分而形成的非理性决策,政府决策将转向尊重数据、相信数据的事实决断,通过大数据分析搜集民意、舆情,将大数据转化为政策资源。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》就明确提出要“运用大数据技术,提高经济运行信息及时性和准确性”。一般而言,虽然科学化决策的评价标准体系并不明确,不过至少必须具备两个方面:一是先进技术方法的充分应用;二是客观事物规律的准确把握。这也是治理能力现代化的基本要素。对于智慧政府而言,之所以“智慧”,必须有先进技术方法为前提,而客观事物规律往往蕴含在数据信息之中,数据信息的体量越大,就越接近事物本质。近年来国务院及其部门致力于充分挖掘大数据资源,地方各级政府也着力打造“数据独特、分析深入、响应快速”的信息监测预测体系,其基本目标在于为宏观决策提供科学、准确的数据来源,提升决策科学化程度,适应治理能力现代化的基本要求。


(二)精准化社会治理


加强和创新社会治理,是解决人民群众最关心、最直接、最现实利益的客观要求,是国家长治久安、社会安定有序、人民安居乐业的重要保障。当前,我国面临着社会转型和社会信息化的双重压力,在社会治理中海量问题相互交织并相互影响,现有的社会治理体系和方式已经远远不能满足目前的社会发展,也不能满足广大人民群众的个性化和多样化需求,导致社会矛盾频发、各类社会问题不断涌现,给社会治理带来严峻挑战。同时,任何社会矛盾和社会问题都有其根源,精确找准根源是化解矛盾解决问题的基本前提,才可能避免“头疼医脚”“脚疼医手”的怪圈。如何从纷繁复杂的社会问题之中,准确把脉社会治理的“真问题”并对症下药,成为困扰社会治理现代化的主要障碍,也是治理能力的重要体现。


智慧政府为创新社会治理模式、实现社会治理精准化创造了技术条件。由于技术方面的限制,传统社会治理往往依赖有限的、片面化的样本数据,其反映的社会现实问题很容易忽视不同社会阶层、群体和地区的差异性。在“个案”和“样本”的掩盖下,政府的决策可能偏离社会公众的真实意愿,可能会具有主观性、局限性和模糊性,这种“一厢情愿”的社会治理思路不仅很难有效解决社会的“真问题”,反而可能激化社会矛盾———人民因美好生活需要长期无法满足而陷入不满和不安之中。对此,智慧政府归集、整合和提炼社会海量数据信息的能力,将人民多元的美好生活需要和诉求通过新兴技术手段实现精准类型化,社会各个领域都变得有“数”可算、有“据”可循,在此基础上的“个案”和“样本”不再是孤立、偶然的典型,而是全面系统、规模庞大、直观可视化的“全体数据”集成。一方面,政府通过充分的数据挖掘可以实现实时监测动态,精准研判社会风险,加强政府对社会风险的源头治理;另一方面,在网络社会中,社会公众的意愿和诉求在信息化技术层面表现为海量数据,政府通过充分的数据挖掘能从看似杂乱无序的数据中发现规律性和倾向性问题,精准满足公众需求,及时回应公众诉求和期待,准确预判和科学处置网络舆情。特别是现实中社会矛盾和问题往往跨系统、跨部门,只有有效破解长期以来政府职能部门各自为政的“信息孤岛”格局,多角度、多层次地挖掘“全体数据”的规律性,才能为政府精确洞察社会不同阶层、群体和地区人民的真实需求,预判社会“真问题”提供客观可靠的决策基础,实现动态化、科学化、个性化的社会治理。


从根本上看,数据开放共享和高效利用是驱动社会治理精准化的基本条件。智慧政府颠覆了传统的信息流通管理方式,政府不再是绝对的信息拥有者。政府在社会治理过程中,通过拓展信息流通、挖掘和反馈的渠道,将其他社会主体吸纳到大数据治理过程中来,整合起政府、互联网巨头、电信运营商以及各社会团体的力量,打造以政府为主导的统一的信息共享交换平台,为各主体间的信息交流搭建桥梁。同时,各级政府打破数据壁垒和数据孤岛,推动政务信息的开放,而且推动实现全社会大数据信息的互联互通、共建共享,联合社会治理各个主体统一明确数据分类、编码、转化等标准,提高数据的实用性和价值性,从而方便各类用户的使用。因此,智慧政府基于数据开放共享和高效利用所驱动的社会治理精准化程度,是政府治理能力现代化的重要表征。


(三)高效化公共服务


在某种程度上,政府的基本职能在于宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务,从智慧政府的缘起来看,智慧政府的核心是“互联网+公共服务”,通过智慧政府建设让社会公众享受到更便捷、更充分的公共服务,有更多的获得感、幸福感和安全感,是政府治理转型的内在动力,也是推进政府治理能力现代化的外在表现。多年来,政府公共服务备受社会各界诟病,主要原因就是繁杂的信息管理和分散的资源管理导致公共服务供需匹配不一致、管理效率低下,部门分割、以邻为壑的体制导致公共服务经常陷入分散管理、多头管理、重复管理的窘境,部门之间公共服务管理政策与目标难以统一,部门协作存在瓶颈,公共服务资源难以整合,碎片化供给与整合性需求之间存在矛盾和偏差,供需错位与有效需求供给不足并存,公共服务的针对性和有效性与社会公众对公共服务需求的个性化和多样化之间的矛盾日益加剧。


智慧政府通过建设“大数据+智能化”网络服务平台,科学采集社会公众服务需求信息,有效洞察民生问题,高效整合政府和社会数据,合理有效地利用“大数据+智能化”方式化解政府公共服务面临的困难和挑战。对于公共服务而言,智慧政府意味着社会公众繁杂的、分散的服务需求在浏览网站的过程中被深度挖掘和多维剖析,精确定位社会公众服务需求,从而让政府的公共服务供给更加高效、便捷,解决公共服务供需错位与有效需求供给不足的问题,形成政府与社会公众在公共服务供给上的融合、互动新格局,有效提升政府服务能力。一是基于实时数据分析,把以往的事后响应变成事中响应和事前预测,实现对网民需求实时感知和提前预判;二是通过对网民需求的多维度、多层次分析,把面上的需求判断变为对需求细节的感知,从而确保政府网上服务更加高效、更具个性化。社会公众通过网络环境之中的网络问政、网上投票甚至网络留言、吐槽等形式,广泛表达政策偏好和意愿,实现社会公众与政府的良性互动;各种“自媒体”作为民意表达的主阵地,成为政府倾听民声、获取民意的高效便捷平台。“数据多跑路,群众少跑腿”有效弥补了公共服务资源供给配置中的失效和政府的失灵,极大提升了政府公共服务治理能力。


公共服务最接近社会大众的日常生活,也是政府满意度的基础性指标。因此,公共服务是政府工作水平和能力的直接反映。当前,世界上不少国家,比如美国的“第一政府网”、英国的“直接政府网”、新加坡的“电子政府2015”等,立足于“政务服务像网购一样便捷”“公众与政府打交道像看电视更换频道一样简单”。我国不少地方已经开通运行覆盖省、市、县的一体化网上政务服务平台,对于企业注册登记、商标专利等,以及与居民户籍户政、社保等密切相关的服务事项基本实现“应上尽上、全程在线”。随着互联网的发展,我国已有9亿多人上了网,生活到了网上,工作到了网上,不少企业的产品和服务可以通过手机、移动终端让公众触手可得,比如“淘宝网”“腾讯网”等。智慧政府致力于全面打造政府的“淘宝网”。智慧政府的关键在于坚持以人民为中心的理念,以群众需求为导向,让数据平台“实用、好用、愿用”,让群众好查阅、好办事、好参与。要顺应“互联网+”发展的大趋势,将政府网站、政务微博微信、政务客户端、政务大厅等建设成为高效便民、及时回应关切的服务平台,打造“24小时不下班的政府”。从根本上讲,政府能否通过对民生福祉的改善,对社会公众提供高效、便捷的公共服务,是政府治理能力的基础性指标。智慧政府为促进社会公众获取优质便捷高效公共服务提供了持续的动力,也是推进政府治理能力走向现代化的集中体现。


三、作为治理能力标准的智慧行政效能


民族国家建立以来,政府开始承担着越来越纷繁复杂和量大面广的公共事务。如何高效地履行公共管理职能,为社会公众提供优质服务,推动经济和社会的持续发展,始终是各国政府的核心议题。“各国之间最重要的政治分野,不在于它们政府的形式,而在于它们政府的有效程度。”人们判断政府的好坏,最直接的依据和最直观的感受就是政府的办事效率与能力。办事效率低下,必定是政府治理能力不足,难以充分履行政府基本职能,从而会引起公众对政府的批判、排斥甚至敌意,引发政府的信任危机与合法性危机,这与治理能力现代化更是渐行渐远。对于政府及其成员而言,至关重要的是不断探索提升政府效能和服务品质的创新机制。


在我国,“行政效能”首先出现在官方文件中,党中央国务院多次强调“加强行政效能建设,转变机关作风”,为此,有关部门“为了提高行政机关的办事效率,改善服务态度,提高服务水平”也随之开展“效能监察”。随后,理论界关于行政效能、政府效能、效能政府的讨论开始在学术研究中频繁出现。事实上,自改革开放以来,我国社会结构和利益诉求多元化发展态势日益明显,人民美好生活的需要日益广泛,社会公众不仅对物质文化生活提出更高水平、更高层次和多样化的需求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也是与日俱增。与此同时,政府提供的医疗卫生、教育、就业、创业等公共服务与人民群众日益增长的需求之间产生日渐明显的张力,人民群众对政府的行政效能问题反映强烈。总体而言,在工业时代,政府官僚机构既庞大又集权化,提供服务千篇一律的标准化而又不看对象,因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以知识为基础的经济的挑战。因此,围绕顺应社会公众的多元化、高品质需求提高政府行政效能,在发展之中解决不平衡不充分的问题,是推进政府治理能力现代化的落脚点。智慧政府在决策组织、制度创新、社会管理、市场监管等多方面转变行政思维、重组政府机构、优化服务流程,加强了政府上下级之间以及政府各职能部门之间互联互通与协同合作,推动行政效能实现效益、效率和公平的统一,从而不断提升了治理能力现代化的层次和水平。


(一)效益


当我们探讨政府治理能力现代化的话题时,治理能力是否达到现代化,最直观的标准就是职能的效益性,即政府能否以及如何为社会公众带来可感知的福祉和利益,这也是满足人民美好生活需要的基本前提。从本质上说,政府治理能力现代化的过程,意味着政府治理既要创造各种市场主体依法公开公平公正参与竞争、平等分享社会资源和法律平等保护的市场环境,激发各类市场主体活力,又要自觉引导国民经济向形态更高级、分工更复杂、结构更合理方向转型升级,不断提高经济发展质量和效益,切实维护和实现社会公众的根本利益、共同利益和长远利益,不断提高社会公众的幸福感、获得感,推动社会全面进步和人的全面发展。


值得注意的是,效益是客体对主体的特定需求和欲望,是现实客体对主体产生价值的外在表现。因此,效益既包括物质层面,也包括精神层面。在当今中国,以人民为中心的政治理想和人是目的的社会逻辑,决定了对基本人权的保障已经成为治理能力现代化所要实现的首要的也是最根本的目标。社会主要矛盾的变迁喻示着治理能力现代化的逻辑基础在于最大限度地实现人们的美好生活需求,而人权保障又是社会生活中最重要、最基本的需求和欲望,毫无疑问,将作为道德权利的人权转化为宪法性的公民权利,进而把人权保障和公民权利保护看作政府的基本职责,本身就是人类政治文明史上最重大的进步。因此,作为衡量政府治理能力标准的效益,与以人权保障为基础的民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面利益需求的实现程度密切相关,特别是需要把维护社会稳定,促进平等与自由也纳入效益评价体系之中。智慧政府紧密对接社会需求,回应民众愿望,以数据共享和平台互通为基本路径,以改善营商环境、推动经济社会高水平高质量发展为目标,以政府体制机制创新和流程再造为核心内容,成为提升政府职能效益、推进治理能力现代化的现实范本。


(二)效率


发展的不平衡不充分是当代社会面临的主要问题。政府积极作为,充分有效地提供各种公共产品,从而满足社会多元需求,是政府施政的基本目标。同时,社会资源的有限性意味着政府必须有效率地治理,因此,效率成为衡量政府治理能力现代化一项不可忽视的重要标准。


关于效率问题,功利主义以个人主观感受到的快乐与痛苦来进行判断,并用“最大多数人的最大幸福(利益)”作为基本原则来处理利益冲突和矛盾。不过,功利主义在倡导“最大多数人的最大利益”的同时,忽视了利益的分配问题。阿马蒂亚·森指出:“功利主义的总量式框架对效用的实际分配没有兴趣或敏感性,因为其注意力完全放在每个人的效用加起来的总量上。”功利主义只关心利益相关人的总体利益的增减,而不关心谁得到了利益,谁损失了利益。不过,“公共利益或共同福利不能被等同于个人欲望和个人要求的总和,同样也不能将其视为是政府当局所作的政治决定。公共利益与个人对人类文明建设事业的贡献紧密关联”。因此,从效率的角度出发,政府追求公共利益必须立足于“量最广”“质最高”。“量最广”指受益人的数量最多,尽可能使绝大多数人均沾福利;在质的方面,要求就受益人生活需要的强度而定,与人类生存越是有紧密关系的要素,越是符合“质最高”的标准。没有“量最广”“质最高”的增进人民福祉、实现充分有效的发展,治理能力现代化实属空谈。


作为新兴科学技术与政府管理的融合,智慧政府致力于管理效率的全面提升,也是推进政府治理能力现代化的现实表现。人类的科技发展史表明,任何科技革命都会逐步向公共领域渗透,并最终引领公共领域的变革。人类历史上的每一次重大的科技革命,都会在生产力发展上产生质的飞跃,其实质就是管理效率的革命性进步。当前,科技革命对政府治理效率的影响直接体现在它为智慧政府改革注入了先进的科技因素,全面支撑政府在数据共享、平台互通、机构整合、信用建设、简政放权等方面的改革,使得智慧政府的效率革命成为可能,从而推动政府治理能力跨越式发展。


(三)公平


社会公平是政府行政效能提升的终极指向。在行政管理实践中,政府不仅要努力降低行政成本、增进社会效益、提高行政效率,而且要促进社会公平。在当前中国,社会利益不断分化,利益日益多元化和不同利益主体间的利益关系日趋复杂化已经成为社会发展的重要趋势。多元化利益之间的冲突现象是社会发展和政府治理中必须予以重视的现实问题,不当的利益冲突和对利益冲突的不当处理都有可能成为政府治理现代化的主要障碍。“互联网+”在政府治理中的嵌入,有效增强了公共权力行使过程的可视性、可参与性和可监督性,提升了社会多元利益的均衡合理配置程度,即在不可避免的利益冲突中尽量使各方利益损失降至最小,使各个社会成员的利益在不损害他人利益的范围内得以最大限度地实现,从而使社会整体利益达致最大化,实现社会公平正义。


社会公平正义是治理能力现代化的本质属性。没有社会公平,治理能力现代化就是无稽之谈。不过,历史的发展似乎是一个螺旋上升的过程,随着社会的进一步发展,“市场运作失灵”和“政府管理失灵”现象相继出现,全能政府的理念因“政府失灵”现象和对人权造成的潜在威胁而受到挑战,旧的自由主义思想又以“新自由主义”的面孔复苏。不能以公共利益之名而剥夺平等的公民自由的重要性,不能以大多数人的利益而侵犯少数人的基本自由的正当性,已经得到了大家的共识。在各种现实情境中,我们尤其要警惕和防止“公共利益的羊皮化”现象,即掌握公共权力的某些人为了实现其自身的私利或部门利益打着公共利益的旗号肆意侵害社会公众的利益,或以公共利益的名义进行权力寻租,导致社会公平正义的流失。而智慧政府的开放透明、协同合作正好为我们协调多元化利益间的冲突、防止利益冲突造成社会资源损耗提供了有效的解决方案和助推工具。在智慧政府的场域,人们可以便捷地获得在线教育、在线医疗、在线交通等公共服务,政府及其部门可以充分利用网络信息共享平台,多角度、多层次收集民情民意,聚焦群众反映强烈的突出问题,同时从满足公众的内在需求出发,采取行之有效的具体措施或政策制度,将网络社会与现实社会有效衔接起来,不断健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等基本公共服务制度体系,更好地满足人民日益增长的美好生活多层次多样化需要,使改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。



参考文献:略


来源:理论与改革 2020年第4期


 
 
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